黨的“十八大”報告提出，強化公共安全體系的基礎建設、遏制重特大事故災害等，是確保社會穩定和人民生命財產安全的重要保障。可以說，包括防災減災思想在內的生態文明建設，由于可根治“自然與人”災害的痼疾，所以它將是建設“美好中國”的必由之路。
2012年年末，具有警示意義的災難影片《一九四二》上映了，它表現了曾經富饒的中原大地餓殍遍野，300多萬人死于沒飯吃的災難。它告誡人們，如何才能在華夏中國讓饑荒不再重演，如何才能既防天災，更防人禍。
城市減災管理始于非典事件
2003年發端中國并迅速肆虐全球32個國家和地區的“SARS事件”，暴露出我國公共衛生體系存在缺陷，對于突發公共安全事件應急機制不健全等諸多問題。“SARS事件”后，政府投入117億元解決國家、省CDC(疾病控制和預防中心)的硬件設施建設，并完善了一系列與公共衛生事件相關的法規。衛生部于2004年成立了衛生應急辦公室。截至2008年末，除西藏外，全國30多個省級衛生廳局都設立了專業機構。但值得注意的是，由于占全國人口不到15%的城市人口享受2/3的醫療保障，而廣大農村人口僅享受不到1/3的保障，導致我國公共衛生系統的軟硬件薄弱，突發公共衛生事件的應急管理能力低下。
城市防災減災管理與“一案三制”體系
正是基于非典事件對中國城市的考驗，使我國應急管理體系提升到一個新階段，即“一案三制”建設。2007年11月1日正式實施的國家《突發事件應對法》是我國第一部關于綜合性災害管理的法律，盡管作為國家減災防災體系尚不健全，但它畢竟從責、權、利諸方面以法規界定了國家減災的政府行為。如《突發事件應對法》第三十九條的規定“有關單位和人員推進、報告關鍵事件信息，應當做到及時、客觀、真實，不得"遲報、謊報、瞞報、漏報"等，這則條款極大地強調了應急信息報送的責任主體及原則，至今全國大中城市都有了與之相配套的實施細則。
安全規劃設計在深化
2012年5月，在上海舉辦的第四屆直轄市安全論壇上，國家安監總局負責人提出：當前我國正處在工業化、城鎮化快速發展期，城市正呈現新的特征如城鄉一體化、人口密集化、工廠園區化、道橋高架化、系統復雜化等。事故災難已由傳統行業向城市交通、建設、消防及各種運行行業及校園、社區、工業園區等轉移，尤其是人員高度密集公共場所及城市重大事件類空間，災害風險有增無減。其一，城市功能決定了災害的復雜性及難預知性。其二，快速的城市化進程，難擋住事故災害的新風險。城市安全的系統性、衍生性、交叉性特征日益明顯，這是城市化快速發展面臨的無法擺脫的新情況。四大直轄市均處在轉型發展的關鍵時期，各類要素流動性和聚集度極高，必須立足城市安全可控能力建設，不斷調整與之對應的安全態勢及發展目標，不可在無安全保障的情況下盲目發展，超強建設。
減災新“十年”的思考與建議
黨的“十八大”報告要求，到2020年“城鎮化質量明顯提高”，在這個涉及道路、方針、發展的大計上，我以為，低水準、欠安全(缺少城市“良心”)的建設是城鎮化的不可持續因素，因此我們必須在發展的同時，保障城鎮化安全的條件。至少必須在如下方面有明顯改進：(1)提升城市關于生命與安全的國家觀念;(2) 提升城市防災抗毀的生命線系統能力;(3)提升城市綜合減災規劃的本質能力與水平;(4)提升城市規劃師、建筑師層面的防災減災設計研究教育;(5)提升城市管理者及公務員的應急管理能力與素質;(6)提升城市公眾、中小學生、弱勢群體防災自護能力教育等。具體還有如下思考與建議：
其一，大力發展城市應急安全產業。要承認，現階段我國城市居民的應急管理意識極端欠缺，城市災害事件下真正有效的應急處置物資異常薄弱，城市應急預案預警到處置很不成熟，屢屢讓城市逢災必亂，逢災皆有難。因此離不開與城市化發展相匹配的綜合減災能力的增強，離不開應急安全產業的大發展。若考慮到城市老齡產業、生態產業等的發展，應急產業的需求更成為城市現代化、國際化不可或缺的必要條件，如協同創新的集群發展、應用物聯網的應急管理“生態圈”技術等。
其二，大力發展城市應對巨災的基礎性研究。除管理思考外，科學研究對預測未來災害風險十分有價值。要知道與城市防災的脆弱性相關，它更強調的是系統的抗逆力，它強調系統對外界沖擊的應對，乃至受到災害襲擊后回到原有狀態的過程。城市綜合減災的研究涉及面廣，不僅要研究城市災害學原理，還要研究城市綜合減災理念下有效的防災減災技術對策。如地下空間安全及其地鐵運營的評估，越來越要求予以風險效率研究，不僅要研究地鐵中人員合理疏散困境的高發性，也要研究地鐵安全運營設施的可靠性，并努力使之納入到城市地下空間安全體系中，從而尋到城市安全投入的合理指標。
其三，大力發展安全示范城市及社區建設。城市防災減災水準不僅體現在物質層面，公正而積極參與的社會系統也是城市應對當代復合災害的重要環節。安全示范城市或安全社區建設要具備如下基本特征：(1)安全減災應急監管體制機制健全;(2)安全生活與安全生產水準升級;(3)城市安全運營水準高、工程設計融入本質安全觀;(4)安全文化理念要成為各級領導乃至市民的共識等。具體建議城市要堅持組織有規模、范圍廣、規格高的綜合減災演練，以達到“提升應急能力、檢驗應急預案、增強應急文化意識”的成效。為此，要求安全示范城市建設要堅持如下做法，即夯實基礎、實現建設環節精細化;要強化市、區、社區“三級聯動”，實現控制環節無縫隙;要突出關鍵部位、實現建設防災減災能力的根本提升;要做實傳播平臺、實現城市防災減災公眾參與“零距離”。
其四，大力發展城市的防災立法為標志的管理能力建設。要針對城市應急管理區域協作能力待提高、城市基礎設施防災減災能力滯后、突發事件的公眾參與度低的情況，探討與國家《突發事件應對法》相配套的《城市防災法》的編研思路。重點要研究以綜合減災理念為標志的法律體系及功能，明確基本原則及法律的根本制度，從而創新性地給出《城市防災法》的基本框架。鑒于我國城市化高速進程及事故災害的局面嚴重，建議在“十二五”期間要全力推進城市防災立法的程序及路徑。
(作者系中國災害防御協會副秘書長、北京減災協會副會長)
