我國正處于大規模城鎮化的進程中，城市應急管理綜合能力是衡量一個城市發展能力高低的重要因素，也是降低災害損失、可持續發展的重要保證。世界各國的應急管理專家普遍認為，公共安全和應急管理的重點是城市。在城市中，人口密集、土地資源有限，社會運行的各種公共服務功能也越來越趨向于緊密聯接與廣泛協作。城市中公共場所是體現城市功能和提供社會服務的重要場所。公共場所往往規模大、功能多、人員密集，尤其面臨復雜的公共安全風險。交通樞紐、會展中心、購物中心等復合型公共場所正逐漸成為現代化城市經濟、社會、文化活動的核心載體。近年來，國內外大型商場、娛樂場所、交通樞紐的火災和安全事故屢見不鮮，地鐵、機場等場所恐怖襲擊事件也時有發生。公共場所安全保障已經引起社會各界的廣泛關注，這就要求我們采用科學的方法對城市公共場所應急管理水平進行合理的評價，為認清優勢和薄弱環節，減少應急管理工作的盲目性，提高應急救援組織的專業化水平，加強應急管理工作提供基礎。
一、綜述與概念
1.研究綜述
在國際上，應急能力評估真正開展只有十幾年的歷史。1997年，美國聯邦緊急事務管理署(FEMA)和國家應急管理協會(NEMA)對全美進行了廣泛的應急能力評估，并在2000年進行了細化。該評估體系主要針對各項緊急事務管理職能進行評價，分別是法律、危險識別和評估、風險管理、物資管理、計劃、指揮控制協調、通信和預警、行動程序、后勤裝備、訓練、演練、公眾教育信息、資金管理等方面。2002年日本設定了地方公共團體防災能力的評價項目，即危機的掌握與評估減輕危險的對策、整頓體制、情報聯絡體系、器材與儲備糧食的確保與管理，應急反應與災后重建計劃、居民間的情報流通、教育與訓練應急水平的維持與提升等幾個評價指標。
在國內，應急能力評估起于2002年首屆“中國城市災害應急管理能力研討會”，隨后應急能力評估逐漸成為應急管理領域的熱點問題之一。王紹玉等提出了城市災害應急能力評價體系的架構，即評價體系應包括災害危險性評價、城市易損性評價和城市災害應急管理能力三大部分。鄧云峰等提出城市應急能力評估體系框架。鐵永波等選取了城市災害監測與預警能力、城市災害防御能力、城市居民的應急反應能力、政府部門的快速反應能力、應急救援能力、資源保障能力等6個一級評價指標。我國臺灣地區參考了美國和日本的研究對中央和地方政府管理部門進行評估。此外，還有針對地震、地鐵環境、防火減災的應急能力評價研究和應急指標體系與評估模型的研究。
可以說，從評估的對象和層次來看，各有不同。在不同層次上面，考慮的因素及其重要性都是不一樣的，剮此指標體系很難具有通用性。比如，國家層面應急能力評估時，預案和政策重要性可能會相對較高;而城市層面應急能力評估時，資源和措施的重要性會相對較高。要開展評估，要澄清的問題包括對誰進行評估、評估指標為何、如何評估等。以上研究多以城市或政府為研究對象，進行整體性評估，但對公共場所的應急能力評價研究較少，關于這一主題的理論探索和經驗嘗試在國內尚有許多空白。
2.概念與定義
目前，在各類文獻中，對于公共場所并沒有一個嚴格的定義。一般情況下，對于公共場所均是給出其適用范圍，而不是直接用定義描述。比較明確的一個例子是，美國NFPAl01—2006等規范中對公共建筑規定為：建筑物或局部聚集人數不小于50人的場所，如會議、禮拜、娛樂、餐飲和候車(機)等場所。參考我國《企業事業單位內部治安保衛條例》的規定，從重點單位的范圍中，我們把其中可以視為公共場所的摘出如下：機場、港口、大型車站等重要交通樞紐;大型商貿中心;大型文化、體育場所。
可以發現，公共場所具有開放性、服務性、人群聚集性等特點。從其公眾性和服務性的特點考慮，在本文中，我們傾向于這樣定義，公共場所是對社會公眾開放的，提供休閑、娛樂、購物以及其他服務的，有一定人員聚集的場所。
對于酒店、影劇院、超市、體育館、大型娛樂場所等人員密集的公共場所，一旦發生災害，一方面，由于災害自身的致災因子(熱、力、毒等)對人員造成傷害;另一方面，也常因人員慌亂、擁擠而阻塞通道，發生互相踩踏的慘劇，或由于逃生方法不當造成人員傷亡。公共場所在應急能力建設方面具有自身風險高、易受侵害等特點。這些特點不僅要求單位自身應加強安全風險管理，提高突發事件預防和應急處置的能力，而且要求包括政府相關部門加強對重點單位安全的監督和指導，在救援力量和物資上給予保障和重點考慮，以保障公共安全和社會經濟的穩定發展。
應急能力即對突發事件的應急管理能力，指的是實體能勝任突發事件應急管理的條件，代表了具有公共管理和服務職責的實體對突發事件的預防、準備、控制和恢復能力。《中華人民共和國突發事件應對法》定義突發事件為：是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。對于應急能力的評價來說，應該從應急管理的全過程考慮，建立科學合理的評價指標體系，進行綜合評價，明確應急能力相對于其風險狀態所處的水平。
二、綜合評估框架
1.應急能力構成的三維框架
城市公共場所應急能力評價體系應該從系統的角度，通過對應急準備、應急救援、應急機構、應急資源、城市致災環境、應急過程等全面分析建立。構建公共場所應急能力評估指標體系的過程是對各種應急要素進行梳理、分析和量化的過程。由于應急能力內涵的廣泛性及系統的復雜性，在評估指標的選取上存在許多不同的方式。國內外許多學者也提出了若干不同的指標體系，這些指標體系具有不同的層級和思路，指標選取也有定性和定量的不同，但是，目前尚沒有一種普遍認可的構建指標體系的科學方法。
應急能力具有階段性特點，涉及應急管理的事前、事中、事后三個過程，按照我國突發事件應對法的規定，應急能力涵蓋預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等四個階段。應急能力具有環境關聯性特點，公共場所的應急能力評價雖然是針對較小的空間范圍，但也需要考慮城市環境的因素。一方面，公共場所面臨的風險既有內部的風險，也有外部的風險;另一方面，公共場所往往依賴于城市整體的救援能力，如周邊是否有必要的公安、消防、醫療等救援力量以及救援力量的遠近等。因此，構建指標體系時，要考慮其指標的完備性，不能僅著眼于自身。
此處，我們考慮三個維度來綜合分析。
(1)應急能力時間維——四個應急階段。遵照國家應急管理的流程進行分析，參考《國家突發公共事件總體應急預案》、《中華人民共和國突發事件應對法》中規定的各個應急環節，以時域上的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等應急階段分析為主線，在指標體系構建中，需要分析識別各個應急階段中的主要影響因素和關鍵措施，并對其影響性進行評判。
(2)突發事件風險維——四類突發事件。突發事件風險的辨識與評估是應急能力評價的基礎性工作。科學的應急能力構建應基于公共場所面臨的風險開展相應預防和控制措施。通過對自然災害風險、事故災難風險、公共衛生風險和社會安全風險等四類風險進行全面細致的辨識，確定公共場所面臨的主要突發事件風險類型。
(3)應急能力空間維——三個空間層次。在空間層次上，對公共場所自身因素、周邊區域因素、城市大環境等三個層次進行劃分，既識別公共場所的自身抗災能力，又結合其所在城市的整體能力。在公共場所自身因素中，考慮結構承載能力(如抗震等級);在周邊區域因素中，考慮風險和應急救援資源等所在的位置和資源可達性;在城市大環境中，主要考慮公共政策、專項預案、應急指揮基礎條件(如通信)等。很顯然，每個層次對應急能力內容的要求都不一樣，綜合應急能力評估要將三個層面評估內容結合起來。
在此處的分析模型中，三個維度作為構建指標體系中要素分解的考慮因素。在指標體系分解中，仍然將時間維作為橫向貫穿的主線，將突發事件風險維度和應急能力的空間維度所涉及的指標納入到不同階段去考慮。比如在橫向上，將應急能力在時域上劃分作為主線，將應急的各個階段進行劃分建立評價指標體系，對預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援和事后恢復與重建等階段作為一級指標。從應急能力的空間構成來說，劃分場所自身、周邊區域和城市大環境等三層空間，對各個層次的影響因素進行分析。從風險的維度考慮，面對不同的風險類型在不同應急階段中的措施重點不用，如對于地震災害側重于預防準備和應急救援，對于氣象災害側重于監測預警;不同的風險類型在空間上的存在也有不同特點，火災風險存在于場所內部，而爆炸、地震等通常存在于場所的外部(恐怖襲擊除外)。考慮到風險的維度，可以根據風險的需要增加必要的評估要素。因此，要以應急能力的時域劃分為主線，以風險維度和空間維度為補充，分析和分解二級、三級指標，確定時空結合的評價指標體系。
2.綜合評價分析
科學的應急能力構建應基于公共場所面臨的風險開展相應預防和控制措施。通過對自然災害風險、事故災難風險、公共衛生風險和社會安全風險等四類風險進行全面細致的辨識和評估，確定公共場所面臨的主要突發事件風險類型和風險的大小。在應急能力評價時，將時問維度與風險維度對應分析，以風險維度為線索，分析是否采取了必要的應急預防、預警、處置救援、恢復等措施。
應急能力構成的三維框架，可用于確定綜合評價指標體系的方法，從不同的方面來全面考慮。綜合評價相對復雜，涉及較多的指標，通常都有幾十個，如何確定每個指標的權重就成為一個關鍵問題。常用的方法一是主觀賦權法，由專家根據經驗主觀判斷來分析確定權重，二是客觀賦權法，根據指標之間的相關關系或各指標之間的變異系數來確定權重。由于應急管理較為復雜，指標之間直接關聯關系不明確，應急能力評價通常采用基于專家經驗的主觀賦權法，如層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)、模糊綜合評價法(Fuzzy Comprehensive Evaluation，FCE)。當應急能力按照評價指標體系進行打分評估時，其總分值可以直觀表達為
n
P0=∑(Di×Wi)
i=l
其中，P0為應急能力，Di為指標體系分量i的分值，Wi為指標體系分量i的權重。
我們需要根據公共場所應急能力評估的特點，對評估結果進行綜合考量。應急能力具有相對性特點，應急能力的評價結果是一個相對的概念，應急能力的強弱應與其存在風險類型和風險的大小相關聯。公共場所與城市整體上考慮所面臨的特定風險不完全相同，脆弱性程度也千差萬別，針對特定風險類型和脆弱性水平的應急功能設置的數量與質量就成為面臨風險與現實能力體系的一種表征。
從風險的識別與評估來說，應急能力的評價必須與風險關聯起來考慮，采取有針對性的措施。不同公共場所所面臨的主要風險是不一樣的，在評價時，應該對公共場所面臨的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等類型盡可能全面的識別，再分析應急管理中是否有相應的預防和控制措施。
從脆弱性分析來說，脆弱性可以看成是安全的另一方面。應急能力是對脆弱性的保護能力。脆弱性增加，安全陛降低。脆弱性越強，對抗御災害和從災害影響中恢復的能力需求就越強。
因此，在綜合考量時，將P0認為絕對應急能力，將其相對實際風險與脆弱性的綜合應急能力表達為
P0
Pr=————
kr×kv
其中Pr，代表考慮風險與脆弱性的相對綜合應急能力，kr和kv分別代表公共場所風險大小和脆弱性的修正因子，有kr，kv≥1。修正因子的確定，將和每個公共場所的實際情況相關。因此，當絕對應急能力P0值一定時：在一定的脆弱性條件下，風險越大，相對應急能力會變得越小，需要引入風險修正因子kr;在一定的風險條件下，脆弱性越大，相對應急能力會變得越小，需要引入脆弱性修正因子kv。比如，對一個場所來說，已有一定應急能力，但其內部人群從成人變成兒童時，脆弱性增加，相對應急能力趨于減弱。再如，當場所由于周邊環境發生變化，帶來新的風險時，相對應急能力也趨于減弱，要考慮是否采取了有針對性的應急措施來增強能力。
城市公共場所的應急能力評價，是城市化進程中防災減災和應急管理領域中重要的研究內容。城市公共場所的應急能力評價，一方而要從整體的應急能力出發考慮，另一方面需要從公共場所自身特點出發考慮。本文從應急能力的時域構成、空間域構成以及突發事件的風險出發，建立了基于應急能力時間維、突發事件風險維、應急能力空間維為劃分依據的三維度應急能力構成框架，并提出了基于風險和脆弱性的相對應急能力綜合評價分析方法。建立全面的城市公共場所應急能力評價方法，開展實例研究，將具有較大的應用價值。對于增強公共場所的應急能力，對保護人身安全具有重要意義。
作者簡介
陳濤，清華大學公共安全研究院副研究員。袁宏永，清華大學公共安全研究院副院長，研究員。蘇國鋒，清華大學公共安全研究院副研究員。
本文轉載自《中國應急管理》
