一、治理災害問題急切需要戰略思維
中國是多災之國，考察中國的歷史，堪稱是一部災害史。水災、旱災、蝗災曾經并列為中國歷史上的三大自然災害，歷史上因災致亂的例子不勝枚舉。現實中的中國，更因全球氣候變化、工業化進程及其他多種原因，進入了災害多發、群發時期。近年出現的涉災謠言導致群體性恐慌事件則從另一個側面反映了公眾面對災害的脆弱心理和對安全保障的渴求。災害問題正在日益全面而深刻地影響著國家和地區的發展，安全保障已經構成了全民的重要民生訴求。因此，無論是從自然災害與人為災害問題日益惡化的現實出發，還是從公眾對安全訴求的急劇上升出發，現階段國家有必要將綜合防災減災提升為國家戰略，通過采取綜合有效的應對災害之策，以增強公眾對安全問題的信心，并使災害問題真正得到緩解。
(一) 災情已經成為非常重要的國情構成要素
進入本世紀以來，水、旱災害連年不斷，2003年的“非典”及此后爆發的多種傳染性疾病蔓延，2008年暴發的南方冰雪災害、汶川大地震，近年來發生的西南連年干旱及各種環境災難等，又揭示了多災之國的中國，災害正在以多發、頻發和非常態的面孔出現。一方面是自然災害的暴發已經不分南北西東，地震、洪水、干旱、臺風、海嘯等釀成的重大自然災害頻繁發生，氣候變化加劇，人為型自然災害劇增; 另一方面是人為事故的發生遍及城鄉各地，伴隨工業化進程而來的是工業災害全面暴發，環境災害已經成為危及人的安全與持續發展的重大因素，公共衛生事件乃至恐怖主義的威脅亦讓人防不勝防。所有這一切，均標志著在經濟社會高速發展的當代中國，災害以其變異的姿態和嚴重的損害后果，在時刻提醒甚至警告著我們不能再對其掉以輕心，不能再忽略它的存在與發展。從政治角度出發，各種災害特別是重大災害的發展，是對執政黨執政能力和各級政府管治能力的考驗; 從經濟角度出發，各種災害導致的直接與間接經濟損失，以及各項防災減災、抗災救災的投入，是對國民經濟正常發展與微觀經濟正常運行的重大打擊，也是對國家財力及相關經濟制度或政策的沖擊; 從社會角度出發，各種災害必然損害正常的社會秩序并產生難以預料的心理沖擊，往往容易導致社會失控與秩序混亂。可見，災害不僅是社會保障與商業保險的風險基礎，而且已經成為一切政治、經濟、社會活動的重要組成部分; 同樣，災害問題不僅給千百萬普通老百姓的生活帶來巨大而深刻的影響，而且對整個國家的政治、經濟、社會乃至思想文化、倫理道德等多個方面產生重大影響。因此，中國的災害問題，客觀上已經成為構成中國國情的日益重要的組成部分。只有讓民眾了解國家和所在地區的災情，讓政府了解國情、省情、市情、縣情中的災情，并樹立起全民的災害意識，把減災納入到國民經濟和社會發展的總體規劃及每年國民的自覺行動中去才能最終保護我們的國家、社區、家庭及億萬人民免受或少受各種災害的摧殘，有利于我們國家和民族的繁榮與發展。
(二) 災害致因日益復雜化，急切需要綜合治理
毋庸諱言，當代中國災害問題的惡化，與自然界物質運動、工業化、經濟全球化等密切相關，也與數十年間未能注意環境保護和重視人類安全有著密切關系。亂砍濫伐、毀林開荒、圍湖造田、過度放牧等掠奪自然的現象，曾經在全國各地上演，直接造成過水土流失加劇、水旱風沙等災情加重的惡果; 在不適宜居住的地方興建居民區或城鎮，在地質災害頻發的地帶搞建設，“人定勝天”、“戰臺風”等不講科學的抗災理念，亦曾指導過效果不良的抗災行為，并為此付出了巨大代價。改革開放以來，一些地方急于發展、急于求富，走的是一條以犧牲環境為代價的經濟增長之路，污染遍及城鄉，藍天白云、清新空氣、潔凈的水已經成為生活奢侈品等。可見，中國災害問題的惡化，既有宏觀決策失誤和管理失職、失范的原因，也有經濟增長方式落后、不講科學發展、盲目蠻干以及不重視防災減災等原因。在災害致因日益復雜化的背景下，如果不能從戰略高度綜合考慮國家的防災減災工作，便不可能取得理想的效果。日本“3·11”特大地震引發我國搶購食鹽的現象，不僅表明了災害致因的復雜化，而且揭示了災害的損害后果亦不再完全取決于災害的大小，而是加入了其他更多的人為因素在內。因此，面對日益嚴重的災害問題，局部治理仍然是必須舉措，但僅有局部治理顯然不夠，當代社會更加需要對災害問題進行綜合治理。
(三) 現行防災減災體制存在著分割、失衡的重大缺陷
盡管新中國成立以來，黨和政府一直重視防災減災工作，從農田水利基本建設到三峽工程，從城市消防體系建設到“三北”防護林等，各種防災減災工程措施確實取得了巨大的成效，但毋庸諱言，由于傳統思維的束縛與行政體制的僵化，事實上長期缺乏針對災害問題的統籌考慮和系統的減災政策設計，它在減災實踐中的具體表現就是存在著相互分割與投入失衡等內在缺陷。(1)自然災害與人為災害分割。眾所周知，自然災害與人為事故存在著成因機理與治理對策方面的差異，但其后果都是導致人民生命財產損失，并且日益與人為或社會原因密切關聯。因此，我們需要的應當是完整的災害與風險意識，是統一的防災減災行動以及從工程措施到非工程措施的綜合治理。然而，在災害研究中，自然災害與人為災害的研究是分割的，防災減災通常被視為自然科學領域的任務，社會科學工作者絕少介入或者無法介入; 即使是自然災害領域，也存在不同災種研究相互分割的現象。在災害管理中，也往往是強調分災種而治，分環節而治，忽略綜合治理。這種災害分割或者災種分割的現狀，非常不利于形成共同的災害意識，也不利于建立綜合防災減災體系。(2)防災減災體制分割。在當前的行政體制架構下，自然災害與人為事故被不同部門分管，如水旱災害、地震、臺風、海洋災害、病蟲害、傳染病、火災、爆炸、交通事故等分別由水利部門、地震部門、海洋部門、農業部門、衛生部門、公安部門、安全監督部門等主管，這種體制有其合理性，但因缺乏綜合管理機制和部門之間的有效協調機制，必然帶來行業分割與城鄉分割，并具體表現在政策分割上。政策分割的后果是缺漏與交叉并存，進而直接影響著防災減災資源的合理配置，有時甚至相互之間產生抵消作用，綜合防災減災效果可能是負數。(3)防災減災投入失衡。主要表現在: 一是減災投入主體失衡，政府投入大，而企業投入少，市場機制作用有限，家庭或個人的責任重大; 二是減災投入環節失衡，重災后救濟與重建，輕災前防范與減災; 三是工程措施與非工程措施投入失衡，重工程措施投入，輕非工程措施投入; 四是投入與產出失衡，即各地往往對上項目重視，而對項目能否發揮有效作用往往并不重視，一些防災減災工程質量低劣或者長期不能發揮作用，個別防災減災工程甚至成為惡化災情的致因，類似現象說明缺乏防災減災綜合效果評估即對防災減災產出的評估，即使投入再多也可能是低效率、低效果的。(4)宏觀與微觀失衡。長期以來，我們關注的多是具體的災種應對之策，重視的是各種技術方案與手段，缺乏的則是宏觀的、系統的籌劃與對各種災害問題的綜合治理，這是造成國民災害意識薄弱和災害或風險管理機制不盡合理的根本原因。例如，我們不重視防災減災教育，缺乏科學防災減災的理念，輕視非工程防災減災措施等，這些恰恰是處于宏觀層面的防災減災戰略的重要內容; 在防災方面，國家還缺乏全國統籌考慮與長遠規劃，近30 年來在某些地區出現了農田水利基本建設廢弛的現象，許多地方基礎設施的防災標準長期偏低或者年久失修，實際上都存在著嚴重的安全隱患; 在抗災方面，還主要依靠政治動員與人海戰術來抵抗重大災害，現代科技和合理分散災害風險的措施仍然采取得很不夠; 在救災方面，長期以來依靠國家救濟且主要是中央政府救災，地方政府責任迄今未能明確落實，市場機制與社會機制的作用未能得到有效發揮等。缺乏宏觀考慮、系統設計的防災、抗災、救災工作，必然使我們在緩解災害的危害方面受到了某種程度的局限，一個典型的例證是，各種災害事故導致人員傷亡的后果在許多國家都大幅度下降，而在中國依然還很嚴重。
