(四) 公眾的災害或風險意識依然淡薄，而對安全的期望卻在持續上升
我國的大多數城市是不設防城市，鄉村更是不設防鄉村，大多數城鄉居民家庭除了防盜意識基本上不考慮應對自然災害與事故災害，災害或風險意識淡薄仍然是城鄉居民中的普遍現象。從1978年唐山“7·28”大地震后數億人驚恐不安地露宿街頭，到2011年日本“3·11”大地震后聽信謠言搶購食鹽，反映了公眾對災害的恐慌心理與對安全的期望。特別是在財富持續增長、生命日益珍貴的條件下，安全問題已經成為十分重要的民生訴求。如果不能從戰略高度正視公眾災害或風險意識淡薄的現實及其不良后果，不能從戰略高度重視公眾日益提升的安全訴求，災害問題的惡化就可能成為國家發展進程中的重大隱患，重大災難的發生就可能導致公眾集體的心理危機，進而演變成為重大的社會混亂與失控，危及國家發展全局與長遠利益。
綜上，中國的災害問題非常嚴重，但災害研究往往只見具體災種而不見整體災情，政策決策往往只分割考慮單項治理措施而很少考慮綜合治理，這種狀況顯然無法適應新形勢下防災減災工作的需要，更無法滿足公眾對安全訴求的持續升級。因此，一個基本的結論是: 對災害的治理急切需要有戰略思維，沒有戰略思維不可能應對全面暴發且日益復雜、日益惡化的災害發展趨勢，不可能更新現實中滯后的應對災害的理念與做法，不可能自覺完善現行的防災減災體制和優化各種防災減災機制與措施，從而也就很難尋找到綜合治理中國各種災害問題的有效對策。
治理災害問題的戰略思維，要求正視災害問題并將災情視為重要的國情組成部分，同時在打破災種分割、條塊分割的條件下面向災害整體開展綜合性的防災減災，使防災減災能力成為綜合國力上升的有機構成要素，最終造就一個適合我們生存與發展的安全世界，而要完成這樣的任務，就必須從戰略高度來研究和思考綜合防災減災對策，并對各種災害問題進行綜合治理。國家綜合防災減災戰略研究，需要在立足全局、著眼長遠、力求綜合、理性求變的原則下，重塑全民防災減災的理念與機制，在總結現實經驗與教訓、借鑒歷史經驗與教訓、汲取國外經驗與教訓的基礎上，客觀理性地探求中國特色的綜合防災減災之路，它要求統籌自然災害與社會災害并解決災害鏈條的延伸問題、統籌災害發生的全過程與各種防災減災手段及各類資源，以取得減災與經濟社會持續發展的綜合效果為追求目標。
二、綜合防災減災應當持有的價值理念
“理念優于制度，制度優于技術”，是我近30 年觀察與研究中國的改革與發展進程所得到的一個基本結論。其基本涵義是: 只有在先進的理念指導下，才能設計或選擇出科學的制度安排; 只有在科學的制度安排下，才能使合理的技術方案發揮正常的功效，進而達到預期的改革與發展目標。反之，理念不當，制度設計必定會出現偏差，制度設計一旦出現偏差，再合理的技術方案也不可能取得預期的成效。中國近30年來的各項改革事業，都證明了這應當是改革與發展進程中的一條基本規律1。在災害領域，同樣存在著“理念優于制度，制度優于技術”的一般規律。就其本質而言，防災減災制度安排和方案設計體現的是社會價值取向的選擇。事實上，現行的防災減災理念存在著一些突出問題，這些理念的偏差對防災減災的實際工作非常不利。因此，重塑防災減災理念，應當成為應對日益嚴重的災害問題的基石。
重塑防災減災理念，需要與時俱進地把握時代發展背景與各種災情的發展變化規律。經過近30年來的改革與發展，中國已經從一個發展不足、貧窮落后的農業國變成了一個躋身中等收入國家行列的新興工業化國家，從一個“一大二公、計劃經濟”的傳統社會主義國家轉變為自主探索中國特色社會主義道路的新興市場經濟國家。這兩個變化決定了應對災害問題的時代背景已經發生了深刻變化，一方面，經濟發展與社會進步決定了對人權的保護和對生命的尊重得以成為共識，“以人為本”成為國家發展的基本價值取向; 另一方面，市場經濟條件下階層分化與激烈競爭及其引發的各種社會問題，又使構建“和諧社會”成為新時期的重要目標追求。在這樣的時代背景下，應對災害問題時無疑需要摒棄“公共財產安全高于生命”、“人定勝天”等舊理念，確立安全第一、天人合一、主動防范的新理念。
(一) 安全第一
最基本、最首要的安全是生命與健康安全。以人為本，應當追求安全第一，因為離開了安全，人的發展與尊嚴便無從談起，因此，一切防災減災措施都應當是為了人類自身的安全，防災、抗災、救災等災害管理應當以安全作為出發點與落腳點。安全第一的理念背后，實際上是生命至上，它包括四層涵義: 一是對所有人的生命與健康都應當倍加珍惜，因為生命于人生畢竟只有一次，健康必定影響終生; 二是以維護人的生命安全與健康作為防災減災的基本出發點，應當采取一切有效措施來避免與減少各種災害事故對人的生命與健康的威脅; 三是災害發生后應當救人優先，這是人類對自身安全需求的真切反映; 四是應當確保工程、房屋建筑物、財產與環境安全，減少其對人的安全危害，如地震災害是導致建筑物破壞和坍塌的主要災種，而建筑物破壞和坍塌是造成人員傷亡的主要致因。根據民政部發布的《2010年全國自然災害應對工作總結評估報告》，2010年全國各類自然災害共造成4.3億人次受災，因災死亡失蹤7844人。而根據國家統計局發布的《2010年國民經濟和社會發展統計公報》，2010年全年各類生產安全事故共死亡79552人。這兩組數據表明，在非戰爭條件下，各種災害特別是自然災害、交通事故等已成為非正常死亡的主要原因，如果防災減災不能有效地減少對人的生命與健康的損害，其意義將大打折扣。安全第一的理念，同時也決定了安全與否是衡量防災減災制度評估的關鍵指標。如果能夠將安全第一的理念落實到災害管理的全過程，各種災害中的生命代價一定大為減少。這方面日本在無法避震條件下的防震意識及防震措施，德國作為制造業大國長期不懈追求的零工傷目標等，都創造了在同樣災害或者風險面前最小的生命代價的示范，非常值得我們學習和效仿。
(二) 天人合一
天人合一實質上是指人與自然和諧相處，永續發展，萬世不竭。中國自古以來就有“天人合一”的思想，錢穆甚至稱“中國文化中，‘天人合一’觀實是整個中國傳統文化思想之歸宿處”，并評價“天人合一”是中國古代文化中最古老、最有貢獻的一種主張2。儒家認為“天地生萬物”，人與萬物都是自然的產兒，主張“仁民愛物”，由己及人、由人及物，把“仁愛”精神擴展至宇宙萬物; 道家把自然規律看成是宇宙萬物和人類世界的最高法則，認為人與自然的和諧比人與人的和諧還要崇高快樂; 佛家認為萬物都是“佛性”不同的體現，所以眾生平等，萬物皆有生存的權利。可見，儒、佛、道在人與自然和諧的觀點上完全一致。強調要樹立天人合一、人與自然和諧相處的防災減災理念，不僅是因為中國的災害史與抗災史已經告訴我們，各種自然災害的發展變化其實都與我們自己的生產活動與生活方式直接相關，影響最為重大的水、旱災害日益嚴重化更是人與自然關系緊張的表現; 而且是對一直以極端人類中心主義導向的傳統工業文明和利欲追求的矯正，也擊中了中國現階段已經出現的以犧牲環境、耗費資源為代價的經濟增長方式的要害3。如果能夠從人與自然之間事實上的對立轉向和諧相處，各種自然災害與環境災害( 特別是水、旱災害) 持續惡化的趨勢將從根本上得到扭轉。
