[摘 要]德國在應急管理方面具有豐富經驗，特別是應急救援隊伍建設方面，無論是承擔綜合救援的消防隊，還是其他救援機構，基本上都實現了標準化。本文以德國聯邦技術救援署(THW)為例，較為系統地闡述其標準化建設的經驗，以期對我國應急隊伍標準化進程有所啟示和借鑒。
[關鍵詞]救援;標準化;隊伍
2009年10月18日發布的《國務院辦公廳關于加強基層應急隊伍建設的意見》(國辦發(2009)59號)提出了建立“統一領導、協調有序、專兼并存、優勢互補、保障有力的基層應急隊伍體系”的目標。如何落實這一目標中的“統一領導”和“協調有序”，是一個值得研究的重要課題，其中標準化建設則可作為一種有益的嘗試。近年來，我國為提高應急管理的標準化工作付諸了很多努力。2007年3月5日發布的《標準化“十一五”發展規劃》提出了一系列需要建立的應急管理標準。
德國在應急管理方面具有豐富經驗，特別是在應急救援隊伍建設方面，無論是承擔綜合救援的消防隊，還是其他救援機構，基本上都實現了標準化。本文以德國聯邦技術救援署(THW)為例，較為系統地闡述其標準化的建設經驗，以期對我國應急救援隊伍標準化進程有所啟示和借鑒。
THW始建于1950年8月22日，1953年正式成為一個聯邦機構，隸屬于德國聯邦內政部。在建立伊始，THW旨在發揮戰爭中的民事防護作用。20世紀60年代，THW開始參與災害救援工作，并在近十幾年來逐漸演變為多方面的災害救援組織，因其標識為藍色而被譽為“藍色天使”。作為全國性的災害救援機構，THW通過模塊化的組織架構、程序化的管理模式、規范化的培訓體系等方式實現了自身建設的標準化。
一、模塊化的組織架構
與德國其他救援機構不同，THW是政府機構，在全國各地設有分支。因而在組織架構設計方面既與其他聯邦機構不同，也有別于地方性救援機構。
首先，在組織體系方面，通過垂直性的樹狀組織設置，THW基本實現了救援力量在全國范圍的有效覆蓋。THW的組織體系共劃分為四個層級，從高到低分別為：
總部(THW一Leitung，Ltg)：設在波恩，由管理人員、志愿者代表和兩個辦公室組成。下設工作規范(E1)、海外(E2)、能力發展(E3)、物流(E4)以及技術與分支支持(E5)等業務處。其中，技術與分支支持(E5)處又分設人員、組織、財務、信息與溝通等科。THw總部負責進行國際和全國范圍的力量調配。
州協會(LV)：德國共有16個聯邦州，但出于財政緊張原因，THW于1995年進行機構改革，將原來的16個州協會改變為8個州協會，根據人口規模將一些州協會進行合并。州協會是一種跨區域性的協調機構，協調調配其所轄區域的THW救援力量。
區域分局(GST)：為使救援力量調配更有效，縮短大區域協調所耗費的時間，在州協會之下，THW又設了66個區域分局，具體協調本區域內的地方性救援力量。
地方協會(OV)：地方協會是THW的基層性組織，在全國共有668個，具體負責實施應當地政府請求的應急救援工作。
THW是一個主要由志愿者組成的機構，全國共有8萬多名人員，其中僅800多名為全職人員，占全部人員的1%.全職人員全部分布在總部、州協會、區域分局和TIN的培訓學校，具體從事一些行政管理或教學研究工作。在地方協會層級，所有人員均為志愿者。
其次，在隊伍配各方面，THW通過標準化配備和按需配備相結合的方式，實現了基礎力量和專業力量合理化。由于THW的所有救援工作均由地方協會具體負責，區域分局以上的機構只發揮日常管理和救援協調作用。因此，在隊伍配備上，THW所有救援人員和救援裝備均配給在地方協會。由于災種和救援任務不同，THW在不同地區的隊伍配備需求也不一樣。為使隊伍配備的合理化，THW采取了一種標準化配備和按需配備相結合的方式。在每一個地方協會，都至少配備一支基礎性的救援大隊(TEL)，由一個指揮小組和兩個基礎救援小隊組成。其中，指揮小組4個人，配備一輛指揮車;兩個基礎救援小隊分為救援隊I(B1)和救援隊II(B2)，分別配各一輛帶掛車的救援車和9至12名救援人員。除了基礎救援大隊外，THW還根據需要給每個地方協會配備1至3支專業救援小組。THW目前共有13種不同類型的專業救援小組，分別為：基礎設施(I)、供電(E)、照明(BeL)、定位(0)、泵水(WP)、水險(W)、清障(R)、爆破(SP)、后勤和物流(Log)、指揮通訊(FK)、水凈化(TW)、搭橋(BrB)、油污處理(01)。各專業小組根據器材配備的不同，又可分為不同的類別。這些基礎性和專業化相結合的隊伍，為德國境內的應急救援工作提供了堅實保障。。
在國際救援方面，THW也初步建立了幾支模塊化的隊伍，包括：4支快速反應搜救隊(SEEBA)、6支快速反應供水隊(SEEWA)和1支快速反應空運服務隊(SEELift)。SEEBA成立于1988年，目前有60多名隊員，可在6小時內完成部署。SEEWA成立于2002年，可在12小時內完成部署，一支SEEWA每天可為4萬人提供凈化水。SEELift是為THW的國際救援提供海關通關、快速登機辦理、協助THW人員外派和歸隊等空運服務的隊伍，設在法蘭克福機場附近，由有經驗的物流專家組成，隨時待命，可在2小時內開展行動。
最后，在指揮架構方面，THW在行政支持組織和具體救援隊伍之間具有明確的職責劃分。德國法律規定，突發事件的應對由事件所在地政府負責。通常情況下，負責當地具體救援指揮工作的是當地綜合救援隊伍——消防隊。作為一個聯邦機構，THW只有經當地政府請求方可參與救援。因此，THW在參與救援時需要聽從當地救援指揮部的統一指揮，作為指揮力量的一個組成部分參與救援。但是，在THW系統內部，仍有自己的指揮和協調體系。
在THW系統內部，雖然其建立了從地方協會到總部的四級垂直行政組織，但在救援行動中，這些行政組織并沒有參與指揮，而是發揮資源調配的行政支持作用。THW內部的救援指揮權力歸屬于具體參與救援隊伍所設立的指揮部，指揮長通常由事件發生地所屬地方協會的救援隊大隊長或其他指定人員擔任。當發生大規模突發事件時，THW通過其各級行政組織向技術救援指揮調配備種所需的人力和物力資源。
二、程序化的行為模式
模塊化的組織架構為THW的隊伍建設提供了組織保障，但應急救援標準化的精髓更在于行為模式的程序化。經過多年的經驗積累，THW通過使用統一的戰術標識、采取標準的災情管理、遵守規范的操作流程等方式實現了行為模式的程序化。
首先，統一化的戰術標識。THW建立了很多分門別類的戰術標識，包括：基本標識、機構與設施標識、救援任務標識、救護標識、后勤供應標識、指揮標識、戰術單位標識、通訊標識，等等。不同類別標識之間的組合又可以表示更多意義的戰術標識。以THW最基礎的第一搜救隊為例，其標識就由多種類別的戰術示識組合而成：一是機構標識，方框表示機構，藍色底和白色邊框代表THW：二是戰術單位標識，方框上的兩點表示“小分隊”;三是名稱標識，“Bl”表示是第一搜救隊;四是人員構成，方框下方的一列數字從左到右分別表示在該搜救隊中由“0”個指揮員、“2”個小隊長、“7”個隊員，共計“9”人組成。統一的戰術標識為THW在各種行動中形成程序化的行為模式建立了重要基礎，THW所有救援行動也都可以通過戰術標識表現出來。
其次，標準化的災情管理。THW標準化的災情管理是通過其救援指揮部實現的。在投入救援時，THW會建立一個救援指揮部。THW韻指揮部設立一個總指揮，履行領導與協調任務，在其權限范圍內全權負責。在總指揮之下，設立6個指揮部成員，分別用標識“S1”至“S6”表示。其中，S1負責根據救援人員的調配、人員監督、排值班表，確保指揮部的正常運轉，保障指揮部的供給：S2負責查明災情和災情描述，填寫救援日記，向指揮部內外提供災情信息;S3負責任務分配，包括判斷災情、同總指揮商談后分配救援任務、同S2商議后召開災情會議，在總指揮缺位時，S3可以代表總指揮;S4負責后勤保障和行政及財務支持工作，包括：規劃、供給、請求救援物資的投入，為救援人員提供后勤保障服務，成本預計、估算和監督，填寫財務報表等;S5負責救援中的媒體溝通工作;S6負責救援中的通訊保障工作。
S1至S6并非在所有情況下都一并設立。當災情規模較小時，一般僅設立S1至S4.S5和S6只有在較大災害時才設立。當一個事件太大需要投入力量很多時，THW通常會將救援進行分區。這種分區可以是按照區域劃分，也可以是根據災害種類劃分。此時，會建立一個救援總指揮部，各救援分區建立分區指揮部。除了不需設立S5之外，分區指揮部的其他構成與總指揮部相同，媒體溝通工作由總指揮部的S5統一負責。在救援過程中，如果設立了行政指揮部，則救援指揮部不設立S5，媒體溝通工作歸屬行政指揮部負責。分區指揮部其他成員與上級指揮部的同一類別成員形成垂直性的溝通機制，確保災情管理的統一性。
除了總指揮和S1至S6之外，與救援指揮有關的但不屬于指揮部成員的，還包括一個通訊信息中心和一個信息處理員。通訊信息中心設立在指揮部旁邊的通訊車內，負責接收和發送與救援指揮有關的信息，通常由3至4人組成。信息處理員與指揮部在一起工作，但不參與決策工作，而只負責通訊信息中心和指揮部之間的信息傳遞和分發。
最后，規范化的操作流程。從根本上而言，THW行為模式的標準化表現為其救援過程中規范化的操作流程。無論是救援指揮，還是具體救援實施，THW都有一套規范化的流程。以廢墟搜救為例，THW要求所有救援隊員都要遵循以下原則：要持續觀測廢墟結構的變化：盡量避免在廢墟瓦礫間行走，必須行走時要提高警惕、深思熟慮;不要不加思考就做出“臨時決定”;在進入現場之前，要請建筑專家或靜力學專家來評估、判斷廢墟的結構是否安全;檢查是否存在基礎性危險(盡可能通過市政部門了解燃氣、供電、供水、廢水、化學品等);要對整體局勢有大致的了解。
除了基本原則之外，THW建立了一套“五個階段”的搜救流程。階段一：勘察。對直接的和相鄰的破壞區域進行勘察，以便作為下一步決策的基礎。勘察方式包括：自己親自勘察、詢問當事人、搜索廢墟邊緣地帶、從第三方獲取信息。勘察階段要求做到：確保救援地點的安全，掌握破壞情況和破壞單元，識別、消除或標識危險，調查詢問和了解情況，上報情況和提出請求。階段二：搜救。即將被埋、被困人員從容易進入的破壞單元中營救出來。搜救階段要求做到：搜索未受損的建筑部分，留意建筑損傷和隱蔽性危險，詢問獲救人員，向上級做詳細匯報。這一階段不允許使用重型器械。階段三：深入搜救。即在那些難以進入、但根據經驗估計尚有幸存者的區域中開展營救。要求做到：根據目擊證人的證詞和自己的觀察，有針對性地進行搜尋;仔細搜尋那些形成空間的破壞單元;采取大規模的定位搜救措施;使用重型機械設備進行營救;采取技術性安保措施。階段四：定位搜救。要求：根據推測仔細搜尋所有可能有幸存者的地方，進行大規模的定位，確保殘余樓體的安全，使用重型技術設備進行營救。階段五：清理廢墟。要求：清運建筑廢墟;要時刻考慮到仍有可能會找到其他幸存者;挖出位于難以到達地方的受難者;定期中止清理作業，以便在新形成的廢墟結構中進行定位搜救。THW對于進入階段五具有嚴格的規定：在進入階段五之前，必須確保已經搜索完所有可能有幸存者的地方;只有救援指揮部才有權下令救援工作轉入階段五;如果在清理作業的過程中找到幸存者，應重新回到階段四。
三、規范化的培訓體系
標準化在一個人或一個組織內的實現相對容易，但要在一支分布于668個地方協會的8萬人的隊伍之中實現則并非易事。THW之所以能做到這一點，歸根結底在于其建立了一套規范化的培訓體系。THW的培訓體系采取基礎性培訓和專業化培訓相結合的形式，按照標準化內容進行。
首先，基礎性培訓。THW歡迎所有人加入其行列，成為一名救援人員。THW為所有想成為其志愿者的人提供免費的基礎技能培訓，由志愿者所在的地方協會進行培訓。基礎培訓包括以下內容：
基礎培訓一：學習時間100小時，內容包括有關設備和器械的了解和運用、基礎醫療救護技能。所有THw人員均必須接受基礎培訓一的培訓，結束后要進行考試。考試合格的人員，就可成為THW的救援隊員。
無線通訊知識：24小時，為自愿選擇培訓項目，但大多數人員都會選擇參加。
基礎培訓二：40小時，內容為各地方協會所設立的專業救援組的相關技能。基礎培訓二為自愿參加項目，感興趣者可參加。但參加者均要接受考試，通過后可成為專業組的救援隊員。
基礎培訓三：80小時，內容為指揮知識與技能，按照不同崗位培訓，包括指揮通訊領導、遠程通訊指揮和指揮助手等三種崗位。三種崗位的培訓內容都是40小時的理論講授和40小時的演練培訓。
其次，專業化培訓。經過地方協會的基礎性培訓后，如果還感興趣，愿意成為更加專業的救援人員或指揮人員，可向其所在的地方協會報名，申請參加THW的聯邦培訓學校提供的進一步專業培訓，由地方協會會長決定是否同意其接受進一步培訓。刪有兩所聯邦培訓學校，一所在下薩克森州的霍亞(Hoya)，另一所在巴登符騰堡州的諾伊豪森(Neuhausen)。
霍亞學校有19名專職教師，主要提供救援技術的培訓，每年培訓6500名學員。對救援技術更感興趣者，可選擇到霍亞學校進行深入培訓。
諾伊豪森學校有12名專職教師，主要提高救援領導的培訓，每年培訓6000名學員。按照不同崗位的要求，諾伊豪森設計了一套針對指揮人員的培訓體系。內容包括：第一，領導培訓，29小時。第二，媒體公關培訓，8小時。接受了領導培訓和媒體公關培訓的人員，才有資格成為THW的大隊長。第三，指揮部領導，包括32小時的模塊一(S1至S3)培訓和10小時的模塊二(S4至S6)培訓，其中模塊二的S6在本階段只介紹一些基本知識。接受所有上述培訓的人，才有資格成為救援指揮或者Sl至S3的領導。第四，S6專門培訓，10小時。經過此內容培訓的人才有資格成為指揮通訊隊長。第五，S4和S6的進一步學習，其中S4內容為40小時，S6內容為86小時。完成所有上述內容培訓后，如有興趣在救援指揮時擔任咨詢專家角色，還可以選擇10小時的咨詢專家資格培訓，包括四個等級。需要指出的是，由于對媒體溝通工作的重視，THW對于擔任S5崗位的人有專門的培訓內容，并在必要時送往聯邦公民保護局的危機管理學院(AKNZ)進行培訓。
最后，標準化內容。無論是在地方協會，還是在聯邦培訓學校，不管是哪個層級或項目的內容，THW都有標準化的培訓內容。對于每一門聯邦培訓學校的課程，THW都有一份《教師手冊》，并附有PPT課件。以《救援隊伍行動準則》一課為例，其課程內容包括建筑學基本知識、救援行動的過程、救援地點風險等。教師手冊中將這些內容用圖文并茂的形式，詳細闡述有關內容和描述有關過程與細節。例如，在“破壞單元”中救援部分，教師手冊從“被阻隔的獨立空間”、“受損空間和一半空間”、“燕巢結構”、“滑動表面”、“壓層”、“邊緣廢墟‘：”被填埋的空間“等多個方面，詳細闡述了救援的基本原則、專用設備和戰術標識。正是通過這種標準化的內容設計，才使得所有接受培訓的人都學到同樣的技能，以使其在實際救援中對于相應情況采取同樣措施，最終實現行為模式的標準化。
作者簡介：
張 磊，博士，國家行政學院應急管理培訓中心講師。
