1 引 言
應急救援是為預防、控制和消除事故與災害對人類生命和財產災害所采取的反應行動。應急預案則是開展應急救援行動的行動計劃和實施指南。應急救援預案實際上是一個透明和標準化的反應程序,使應急救援活動能按照預先周密的計劃和最有效的實施步驟有條不紊地進行。這些計劃和步驟是快速響應和有效救援的基本保證。應急預案,應該有系統完整的設計、標準化的文本文件、行之有效的操作程序和持續改進的運行機制。
2 應急預案的體系框架和核心要素
按照系統論的思想,應急救援預案是一個開放、復雜和龐大的系統,應急預案的設計和組織實施應遵循體系要素構成和持續改進的指導思想。筆者認為,應急預案體系可以由6個一級和20個二級的核心要素構成。
2.1 方針與原則
應急救援的根本目的必須貫徹以人為本、救死扶傷的理念。組織實施應急救援活動的基本原則應是集中管理、統一指揮、規范運行、標準操作、反應迅速和救援高效。
2.2 應急策劃
策劃是制定應急預案的技術基礎。它包括風險評價、資源分析和法律法規要求3個二級要素。
(1)應急預案中的風險評價:主要是針對可能導致重大人身傷亡和財產損失及產生嚴重社會影響的重大事故災害風險。對易燃易爆、有毒有害的重大風險列出清單,逐一評估;對一些事故發生概率較低,但預期后果特別嚴重的重大風險應進行定量化風險評價(QRA)。
(2)資源分析:應首先是根據應急救援活動需要資源的類型(人力、裝備、資金和供應)和規模(要標明具體數量),其次是調查清楚現有資源概況和尚欠缺的資源種類和數量,然后提出資源補充、合理利用和資源集成整合的建議方案。
(3)應明確國家、政府和行業法律法規要求:掌握哪些關于應急方面的法律法規、適合于組織或企業部分、遵守相應的法規情況等。尤其應關注一些和應急救援活動密切相關的法規、標準的規定。
2.3 應急準備
應急準備包括:機構與職責、應急設備設施與物質、應急人員培訓、預案演練、公眾教育和互助協議6個二級要素。
(1)應急指揮機構與職責:應明確分為場內與場外兩類應急指揮中心(EOC)。前者的職責主要是整個應急救援活動的組織協調、資源調配和擴大應急救援活動的指揮,而后者要直接承擔起現場的控制災害、救護人員和工程搶險等具體實效的救援任務。
(2)應急設備、設施與物質包括基本物質和專用設備和經費支持。這些內容都要建立標準化操作程序(SOPS)。
(3)應急人員培訓:其核心是制定一個行之有效的培訓計劃。培訓的重點對象和目標是提高各類應急救援人員的素質和能力。
(4)應急救援預案演練:其目標是檢驗其應急行動與預案的符合性、應急預案的有效性和缺陷,以及對于應急能力水平的評估。
(5)公眾教育的目標是提高全體公眾應急意識和能力。
(6)互助協議主要是對緊急時刻需要協助的機構與組織要建立的聯系,這種聯系是通過事先鑒定互助協議的方式實現。
2.4 應急響應
應急響應是應急預案中核心的內容,它包括現場指揮與控制等11個二級要素。
(1)現場指揮與控制:要以事故發生后確保公眾安全為主要目標。按照應急預案的響應程序(SOPS)指揮、協調救援行動、合理使用應急資源,使事故迅速得到有效控制。
(2)報警與通知:是應急救援迅速啟動的關鍵。接到報警后的初步分析,篩選掉不正確的信息,落實事故的地點、時間、類型、范圍,初步分析事故趨勢。
(3)警報系統及程序,事故被確認后立即通報政府應急主管部門和相應的應急指揮中心及時向公眾和各類救援人員發出事故應急警報,建立通訊程序。
(4)保證報警和通訊器材確保其完好,并能合理和正確使用報警和通訊器材。保持信息渠道24小時暢通。
(5)應急救援的事態監測包括制定的監測組織對大氣、土壤、水和食物等樣品采集和被污染狀況測定和對風險的全面評估,監測和分析事故造成的危害性質及程度,以便升高或降低應急警報級別及采取相應對策評估。
(6)應急救援的人員疏散與安置,應使所有公眾熟悉報警系統、集合點、逃生線路、避難所及總體疏散程序,準確地估計事故影響范圍、人員影響區域以便組織疏散、撤離,積極搜尋、營救受傷及受困、失蹤人員,建立現場毒物泄漏時人員的避難所;疏散區域、距離、路線、運輸工具及回遷程序,臨時生活的保障等。
(7)警戒與治安是為保障現場救援工作順利開展。救援現場要有警戒線(區域)設定,執行事故現場警戒和交通管制程序,保障救援隊伍、物質供應、人員疏散的交通暢通和事故發生前后的警戒開始與撤銷的批準程序。
(8)應急救援中的醫療與衛生服務,由專業和接受過急救和心臟恢復培訓的人員,事先組成醫療救援小組,在當地衛生部門的配合下,及時地提供應急需要的醫療設備和急救藥品。
(9)應急救援行動的原則應是優先確保公眾和應急救援人員的安全,嚴禁冒險指揮,防止造成次生災害。
(10)在重大事故中應明確應急過程中的媒體及公眾發言人,協調外部機構和及時的與各部門的聯系及相關社會服務。
2.5 現場恢復
應建立應急關閉程序。例如,確認事故得到有效控制程序,下降警戒級別、撤出救援力量和宣布取消應急的程序,對于現場清理和受影響區域的連續監測程序,對于受災的從業人員提供幫助和進入恢復正常狀態的程序等,以及對于破壞損失的評估程序,進行事故調查和后果評價及重建的程序等。
2.6 預案管理與評審改進
建立應急預案的編寫、審核、批準、發放、修改、檢測和更新預案等程序,并通過預案演練和能力評估對預案實現持續改進。
3 應急救援預案的文件體系結構
應急救援預案文件體系建議一般按照四級文件形式,應包括:
一級文件———總預案或稱為基本與方案(EOP)。應是總的管理政策和策劃。其中應包括應急救援方針、應急救援(預案)目標(針對何種重大風險)、應急組織機構構成和各級應急人員的責任及權利,包括對應急準備、現場應急指揮、事故后恢復及應急演練、訓練等的原則的敘述。
二級文件———應是對于總預案中涉及的相關活動具體工作程序(SOPS)。應針對的是每一個具體內容、措施和行動的指導。規定每一個具體的應急行動活動中的具體的措施、方法及責任。每一個應急程序都應包括行動目的和范圍、指南、流程表及具體方法的描述,包括每個活動程序的檢查表。
三級文件———說明書與應急活動的記錄(程序中特定細節及行動的說明,責任及任務說明)。
四級文件———對應急行動的記錄。包括制訂預案的一切記錄,如培訓記錄、文件記錄、資源配置的記錄、設備設施相關記錄、應急設備檢修紀錄、消防器材保管記錄、應急演練的相關記錄等等。
4 應急預案編制方法與步驟
應急預案的目標是提高整體應急能力,編寫預案的原則是:寫要做的;按照寫的來做;做所寫的和寫上的要做到。應急預案的具體編制過程包括以下6個基本的步驟
第一是需求分析,對現有應急計劃和應急救援工作有關資料作匯總分析。充分應用已有危害辨識和風險評價的結果,包括重大危險源識別、脆弱性分析和重大事故災害風險分析等。應急救援能力評估和應急資源整合分析,包括人力、裝備、物質和財政資源;對曾發生事故災害應急救援案例作回顧性分析。
第二步框架設計,包括提出預案整體框架設計和各級文件目錄清單。文件框架中應包括應急預案要素的所有內容,包括現有的文件、將要起草的文件以及它們之間的聯系等。
第三步分工編制是編寫應急預案文件的重要實際步驟。首先應組成編制小組,落實各成員職責。小組成員應由各方面的專家和專業人員組成,按框架設計和文件明確編制任務。明確各階段的目標和完成期限,并經常監督檢查進度和完成情況。
第四階段系統集成階段,主要任務有兩項:一是把編寫整理出的各類文件集成為一個統一有機的系統;二是檢查評估各級文件與同級程序中互相交叉、重復和遺漏、失誤等。
第五階段綜合審核,側重在對框架文件的技術內容科學性、應急救援活動的可行性、行政管理需要的協調性以及應急救援組織適應性等進行嚴格審核評估等。涉及專業技術內容應聘請有關專家來評價和審定。
最后是批準發布,應明確具有批準發布權的部門及人員,發布的范圍、時間、人員,發布的時效性等。一般是由立法機構或政府以法規形式頒布,由當地最高行政長官簽署發布實施。
編寫應急預案文本文件,僅僅是應急預案的第一步,其有效性必須經過評估和演練才能得以檢驗并不斷持續改進。
5 結尾語
應急救援體系是危機管理的重要組成部分,同時也是安全生產工作中的事故預防(上游)、應急救援(中游)和事故調查(下游)處理3個主要階段中的重要環節,承前啟后,對于控制事故發展,減少事故損失,保障人民群眾生命安全具有重要意義。重大應急預案編制是應急救援體系中的一項重要基礎工作,對于提高應急救援能力,控制事故災害的惡化和保障人民安全具有重大意義。
近年來,我國生產安全事故頻頻發生,傷亡人數居高不下,給人民生命、財產造成巨大損失。分析其原因,除法制不夠健全、安全投入不足和綜合管理水平較低等因素外,缺少應急救援預案而導致的應急救援不力是造成我國重特大事故難以控制和損失后果嚴重的主要原因之一。
建立重大事故應急救援體系,制定應急救援預案是強化我國安全生產工作的重大舉措,對于提高應對重特大事故災難預防、預警與應急能力也有重要意義。
