前 言
地震應急救援工作是防震減災事業三大工作體系之一，是應對地震災害的直接和重要手段，是黨和政府執政能力和國家應急管理能力建設的重要內容。為加強地震應急救援工作，提高國內外地震災害應對能力，指導“十二五”期間本領域各項工作，依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家防震減災規劃（2006－2020年）》、《國務院關于進一步加強防震減災工作的意見》（國發〔2010〕18號）、《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（國發〔2006〕24號）、《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家地震應急預案》和“十二五”《中國地震局事業發展規劃綱要》，制定本規劃。規劃期為2011年至2015年。
第一章 現狀分析
21世紀以來，全球強震頻發，災害慘重。我國四川汶川、青海玉樹和日本、印尼、海地、巴基斯坦、新西蘭等一系列強震，都造成了重大人員傷亡和財產損失。如何提升和發揮應急救援手段，科學有效應對地震，減輕地震災害對經濟社會的沖擊和影響，日益成為國際社會和政府間廣泛關注和協調應對的重大問題。
一、地位作用
黨中央明確提出通過全方位推進應急管理體制和方式建設，顯著提高應急管理能力，最大限度地減少突發公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命財產安全。基于我國多震災的基本國情和相對薄弱的災害綜合防御能力，持續加強地震應急救援工作體系建設，對于最大限度地減輕地震人員傷亡和經濟損失，十分重要，非常必要。在汶川、玉樹地震等抗震救災中，應急救援工作取得顯著成效，凸顯了其在保障國家公共安全方面的重要地位，特別是應對大震巨災方面不可替代的重要作用。《防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家地震應急預案》等，進一步明確了各級政府、相關部門、社會組織、軍隊和公民的地震應急救援權責義務。有效應對突發地震災害事件，強化我國地震應急救援能力建設，已成為事關和諧社會建設和經濟社會發展全局的重大政治問題、民生問題、安全問題和社會問題，成為黨和政府以人為本、科學發展執政能力建設的重要方面，成為國家公共安全和責任型、服務型、效能型政府建設的重要內容。
二、需求分析
2000年以來，特別是汶川地震后，黨中央國務院更加重視防震減災事業發展，更加重視應急救援工作體系建設，更加重視高效有序處置國內外突發重特大地震災害，迫切需要解決我國地震應急救援能力不能完全有效滿足政府社會需求的矛盾，以最大限度地減輕地震災害對人民群眾生命財產安全和經濟社會發展的危害。
黨和政府執政能力建設需求。保護好人民群眾生命財產安全，促進實現人與自然和諧相處，是黨和政府以人為本執政能力建設的重要內容。隨著我國綜合國力和國際地位不斷上升，高效的地震應急救援能力，已成為黨和政府科學應對、有力處置國內外突發地震事件，最大限度地減輕地震災害損失的重要手段，成為保障我國公民安全，彰顯社會主義制度優越性，履行國際人道主義義務的重要方面。
貫徹落實《防震減災法》的需求。地震應急救援工作體系建設是一項系統工程，需要政府社會協同、人民群眾廣泛參與。落實《防震減災法》賦予政府、部門、軍隊、企事業、公眾等地震應急救援的權責義務和法定任務，需要規劃統籌、資源整合，形成科學、依法、統一、合力推進地震應急救援工作的局面。
科學有效應對突發地震災害的需求。我國地震多、強度大、分布廣、傷亡重，隨著經濟社會發展和城鎮化進程加速，破壞性地震及其所形成的災害鏈，使應急救援的能力和時效面臨嚴峻挑戰，對社會經濟建設和公共安全的影響加劇。有力有序有效的地震應急救援行動，需要震前、震后各階段的準備和行動相協調，需要預案、物資、隊伍等各環節的措施相適應，需要政府、部門、軍隊、公眾的應急救援行動相聯動。
社會管理和公共服務的需求。處置突發重特大地震災害的應急救援行動，猶如打一場時效性極強的現代化局部戰爭，需要迅速快捷的信息獲取、處置和服務能力，災情快速評估、準確研判能力，科學有效的人員、裝備、物資集結、調運和保障能力，政府、部門、軍隊、公眾的統一行動能力，前后方組織、協調和響應能力，以及機動有力、訓練有素的專業隊伍等。依賴于震前有效宣傳、預案演練、體制機制和隊伍建設以及應對準備等，依賴于震后快速動員、迅速應對和有力行動，這些都對加強震前應急救援社會管理和公共服務及震后應急管理和應急服務提出迫切需求。
三、工作現狀
我國黨和政府歷來高度重視地震應急救援能力建設。特別是進入新世紀以來，作為國家公共安全、政府應對國內外突發地震事件能力建設的重要內容，地震應急救援事業得到長足發展，形成了黨委領導、政府負責、部門協作、分級響應、屬地管理、社會參與的地震應急救援管理體制，建立了國家地震應急救援法律法規體系和地震應急預案體系，初步建立了政府主導、部門合作、區域聯動、軍地協同和全社會共同參與的協調聯動機制，組建了國家和地方地震災害緊急救援隊、地震現場應急隊和其他專業隊伍，志愿者隊伍建設初具規模，全國共有地震救援志愿者10余萬人。初步建立了國家和省級地震應急指揮技術系統，建立了國家地震緊急救援訓練基地，推動了大中城市地震應急避難場所建設，26個省181個地級市規劃并建設了地震應急避難場所。國家和地方地震應急救援能力逐步提高。2008年和2010年，我國政府兩次啟動國家地震應急一級響應，科學實施了汶川、玉樹兩次重特大地震災害的應急救援行動，全面檢驗了我國地震應急救援綜合能力。作為聯合國常任理事國和負責任大國，我國政府多次派出中國國際救援隊赴印尼、巴基斯坦、海地、新西蘭、日本等國地震重災區，實施地震緊急救援和國際人道主義救助，提高了我國的國際地位。
在各級黨委、政府的統一領導下，地震部門依法履行地震應急救援管理職責，為政府提供地震應急決策咨詢和震情災情信息服務，提供抗震救災指揮技術支撐，組織開展地震應急預案修訂、地震應急檢查、應急演練、救援隊伍建設、社會志愿者隊伍建設，做好國家重大活動和重要時段的地震安全應急保障等，取得明顯成效，地震應急救援社會管理和公共服務能力得到普遍提高。汶川地震后，中國地震局科學全面總結了地震應急救援工作，針對震前應急準備、震后應急救援行動等主要環節明確了目標，對存在的薄弱環節和亟待解決的重大關鍵問題，采取了相應措施，為科學有序推進國家地震應急救援體系建設，進一步提升我國地震應急救援能力奠定了基礎。
四、存在問題
現階段，我國地震應急救援工作體系建設的主要矛盾，仍是地震應急救援能力不能滿足突發重特大地震災害高效應對處置的需要。主要表現在：一是地震應急預案的針對性、實用性和可操作性尚待提高；二是各級抗震救災指揮機構和辦事機構的履職能力亟待全面增強；三是地震應急災情獲取和通信保障能力亟需加強，地震應急指揮服務保障系統亟待健全；四是對大震巨災次生災害疊加效應的認識和評估手段有限，部門間協同和信息共享還不夠；五是各級各類地震緊急救援隊伍的建設、管理、培訓、協調和聯動等還需強化，志愿者隊伍能力建設亟待推進；六是全民地震應急防震避險能力需要增強，地震應急避難場所規范化建設亟需推進，基層地震應急救援能力亟待加強；七是地震應急救援科技支撐能力亟待提升，相關理論、技術和裝備等亟待創新發展。
地震應急救援工作是防震減災事業三大工作體系之一，是應對地震災害的直接和重要手段，是黨和政府執政能力和國家應急管理能力建設的重要內容。為加強地震應急救援工作，提高國內外地震災害應對能力，指導“十二五”期間本領域各項工作，依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家防震減災規劃（2006－2020年）》、《國務院關于進一步加強防震減災工作的意見》（國發〔2010〕18號）、《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》（國發〔2006〕24號）、《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家地震應急預案》和“十二五”《中國地震局事業發展規劃綱要》，制定本規劃。規劃期為2011年至2015年。
第一章 現狀分析
21世紀以來，全球強震頻發，災害慘重。我國四川汶川、青海玉樹和日本、印尼、海地、巴基斯坦、新西蘭等一系列強震，都造成了重大人員傷亡和財產損失。如何提升和發揮應急救援手段，科學有效應對地震，減輕地震災害對經濟社會的沖擊和影響，日益成為國際社會和政府間廣泛關注和協調應對的重大問題。
一、地位作用
黨中央明確提出通過全方位推進應急管理體制和方式建設，顯著提高應急管理能力，最大限度地減少突發公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命財產安全。基于我國多震災的基本國情和相對薄弱的災害綜合防御能力，持續加強地震應急救援工作體系建設，對于最大限度地減輕地震人員傷亡和經濟損失，十分重要，非常必要。在汶川、玉樹地震等抗震救災中，應急救援工作取得顯著成效，凸顯了其在保障國家公共安全方面的重要地位，特別是應對大震巨災方面不可替代的重要作用。《防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家地震應急預案》等，進一步明確了各級政府、相關部門、社會組織、軍隊和公民的地震應急救援權責義務。有效應對突發地震災害事件，強化我國地震應急救援能力建設，已成為事關和諧社會建設和經濟社會發展全局的重大政治問題、民生問題、安全問題和社會問題，成為黨和政府以人為本、科學發展執政能力建設的重要方面，成為國家公共安全和責任型、服務型、效能型政府建設的重要內容。
二、需求分析
2000年以來，特別是汶川地震后，黨中央國務院更加重視防震減災事業發展，更加重視應急救援工作體系建設，更加重視高效有序處置國內外突發重特大地震災害，迫切需要解決我國地震應急救援能力不能完全有效滿足政府社會需求的矛盾，以最大限度地減輕地震災害對人民群眾生命財產安全和經濟社會發展的危害。
黨和政府執政能力建設需求。保護好人民群眾生命財產安全，促進實現人與自然和諧相處，是黨和政府以人為本執政能力建設的重要內容。隨著我國綜合國力和國際地位不斷上升，高效的地震應急救援能力，已成為黨和政府科學應對、有力處置國內外突發地震事件，最大限度地減輕地震災害損失的重要手段，成為保障我國公民安全，彰顯社會主義制度優越性，履行國際人道主義義務的重要方面。
貫徹落實《防震減災法》的需求。地震應急救援工作體系建設是一項系統工程，需要政府社會協同、人民群眾廣泛參與。落實《防震減災法》賦予政府、部門、軍隊、企事業、公眾等地震應急救援的權責義務和法定任務，需要規劃統籌、資源整合，形成科學、依法、統一、合力推進地震應急救援工作的局面。
科學有效應對突發地震災害的需求。我國地震多、強度大、分布廣、傷亡重，隨著經濟社會發展和城鎮化進程加速，破壞性地震及其所形成的災害鏈，使應急救援的能力和時效面臨嚴峻挑戰，對社會經濟建設和公共安全的影響加劇。有力有序有效的地震應急救援行動，需要震前、震后各階段的準備和行動相協調，需要預案、物資、隊伍等各環節的措施相適應，需要政府、部門、軍隊、公眾的應急救援行動相聯動。
社會管理和公共服務的需求。處置突發重特大地震災害的應急救援行動，猶如打一場時效性極強的現代化局部戰爭，需要迅速快捷的信息獲取、處置和服務能力，災情快速評估、準確研判能力，科學有效的人員、裝備、物資集結、調運和保障能力，政府、部門、軍隊、公眾的統一行動能力，前后方組織、協調和響應能力，以及機動有力、訓練有素的專業隊伍等。依賴于震前有效宣傳、預案演練、體制機制和隊伍建設以及應對準備等，依賴于震后快速動員、迅速應對和有力行動，這些都對加強震前應急救援社會管理和公共服務及震后應急管理和應急服務提出迫切需求。
三、工作現狀
我國黨和政府歷來高度重視地震應急救援能力建設。特別是進入新世紀以來，作為國家公共安全、政府應對國內外突發地震事件能力建設的重要內容，地震應急救援事業得到長足發展，形成了黨委領導、政府負責、部門協作、分級響應、屬地管理、社會參與的地震應急救援管理體制，建立了國家地震應急救援法律法規體系和地震應急預案體系，初步建立了政府主導、部門合作、區域聯動、軍地協同和全社會共同參與的協調聯動機制，組建了國家和地方地震災害緊急救援隊、地震現場應急隊和其他專業隊伍，志愿者隊伍建設初具規模，全國共有地震救援志愿者10余萬人。初步建立了國家和省級地震應急指揮技術系統，建立了國家地震緊急救援訓練基地，推動了大中城市地震應急避難場所建設，26個省181個地級市規劃并建設了地震應急避難場所。國家和地方地震應急救援能力逐步提高。2008年和2010年，我國政府兩次啟動國家地震應急一級響應，科學實施了汶川、玉樹兩次重特大地震災害的應急救援行動，全面檢驗了我國地震應急救援綜合能力。作為聯合國常任理事國和負責任大國，我國政府多次派出中國國際救援隊赴印尼、巴基斯坦、海地、新西蘭、日本等國地震重災區，實施地震緊急救援和國際人道主義救助，提高了我國的國際地位。
在各級黨委、政府的統一領導下，地震部門依法履行地震應急救援管理職責，為政府提供地震應急決策咨詢和震情災情信息服務，提供抗震救災指揮技術支撐，組織開展地震應急預案修訂、地震應急檢查、應急演練、救援隊伍建設、社會志愿者隊伍建設，做好國家重大活動和重要時段的地震安全應急保障等，取得明顯成效，地震應急救援社會管理和公共服務能力得到普遍提高。汶川地震后，中國地震局科學全面總結了地震應急救援工作，針對震前應急準備、震后應急救援行動等主要環節明確了目標，對存在的薄弱環節和亟待解決的重大關鍵問題，采取了相應措施，為科學有序推進國家地震應急救援體系建設，進一步提升我國地震應急救援能力奠定了基礎。
四、存在問題
現階段，我國地震應急救援工作體系建設的主要矛盾，仍是地震應急救援能力不能滿足突發重特大地震災害高效應對處置的需要。主要表現在：一是地震應急預案的針對性、實用性和可操作性尚待提高；二是各級抗震救災指揮機構和辦事機構的履職能力亟待全面增強；三是地震應急災情獲取和通信保障能力亟需加強，地震應急指揮服務保障系統亟待健全；四是對大震巨災次生災害疊加效應的認識和評估手段有限，部門間協同和信息共享還不夠；五是各級各類地震緊急救援隊伍的建設、管理、培訓、協調和聯動等還需強化，志愿者隊伍能力建設亟待推進；六是全民地震應急防震避險能力需要增強，地震應急避難場所規范化建設亟需推進，基層地震應急救援能力亟待加強；七是地震應急救援科技支撐能力亟待提升，相關理論、技術和裝備等亟待創新發展。
