隨著我國改革開放的不斷深入，國民經濟和社會發展突飛猛進，城市化建設和新農村建設日新月異，經濟社會的快速發展以及生態環境的惡化，使得致災因素增多，加之，我國正處在社會轉型期，也是各類事故、災害的多發期和社會矛盾集中期，災害的群發性和鏈狀特征越來越突出，傳統的“分地區、分部門、分災種”的防災減災體系已經越來越不適應科學發展觀所提出的可持續發展的要求，公共安全的問題日益成為人們關注的重要課題。《中國21世紀初可持續發展行動綱要》在加強災害綜合管理方面首次提出要加強災害的管控能力，國家第十一個五年規劃綱要第四十一章“加強公共安全建設”中指出：“完成改革發展的任務，必須保持長期穩定的社會環境。要強化社會公共安全意識，加強公共安全能力建設，提高公共安全保障水平，維護人民生命財產安全，確保社會穩定。”“十二五”規劃第四十一章“健全突發事件應急體系”中指出：“ 堅持預防與應急并重、常態與非常態結合的原則，建立健全統一指揮、結構合理、反應靈敏、保障有力、運轉高效的國家突發事件應急體系，提高危機管理和風險管理能力。健全應急管理組織體系，完善應急預案體系，強化基層應急管理能力。加強應急隊伍建設，建立以專業隊伍為基本力量，以公安、武警、軍隊為骨干和突擊力量，以專家隊伍、企事業單位專兼職隊伍和志愿者隊伍為輔助力量的應急隊伍體系，提高生命救治能力。建立健全應急物資儲備體系，加強綜合管理，優化布局和方式，統籌安排實物儲備和能力儲備。建立健全應急教育培訓體系。完善特大災害國際救援機制。”溫家寶同志在《牢固樹立科學發展觀》的講話中指出：“加強社會管理，必須加快建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力”。“十一五”期間，我國發生了“5.12”汶川大地震、冰雪災害、洪澇災害，特別是2010年又連續發生了“4.14”玉樹大地震，“7.16”大連油庫火災，“8.8”舟曲特大泥石流災害，“11.15”上海高層建筑死亡58人的特大火災等，雖然這些災害事故在黨中央國務院的正確而堅強的領導下，得以妥善處理，也給我們留下了許多寶貴經驗和深刻教訓。反思這些災害事故的發生及搶險救援的實施，借鑒國外消防及應急救援發展經驗，深感我國現行消防及應急救援體制改革勢在必行。公安部領導在檢查消防工作時強調，消防部隊要從著重體制機制上來研究考察消防工作，要借鑒國外經驗，大膽創新，要建設現代化的公安消防鐵軍。因此，筆者就現行消防及應急救援體制存在的問題及今后改革的方向，談點粗淺認識與大家共同商榷。
一、我國現行消防及應急救援體制存在問題的分析
(一)我國應急救援隊伍體系的現狀，不利于中央和地方各級政府防災減災作用的發揮。
1、消防監督機構作為政府的一個第二層職能機構，缺乏權威性，難以有效監督制約消防違法違規行為。一是消防專業規劃的制訂和落實不力。建設規劃和土地部門在城市規劃中往往忽視消防及應急基礎設施的規劃，城市消防安全布局和消防設施及隊站建設先天不足。即使政府出臺了消防專業規劃，由于不能有效監督，最終難以得到較好落實。有關部門在城市規劃和建設中視消防規劃而不見，隨意更改規劃，占用規劃的消防站用地、消防車道、消防給水設施，或變更安全布局和防火間距。當消防部門察覺時，已為時已晚。所以造成城市特別是鄉、村消防站，消防水源，消防應急通道不足，不能有效進行滅火救援工作。如某省會城市，1998年就由專家論證、政府批準出臺了該市消防專業規劃，規劃中要修建21個消防站，2個特勤站，以達到30個站的規模。而在之后的若干年里，工業園區和房地產開發如雨后春筍，消防隊站卻一個未增加，當消防部門不斷督促落實消防站用地時，原來規劃的情形已完全變了樣，造成該市消防安全布局和消防隊站建設的先天不足。由于消防隊站不足，加之道路擁堵，發生災害事故，特別是重大災害事故時，消防救援人員和裝備無法及時到達，從而延誤救災和搶救生命的最佳時機。二是消防監督檢查和滅火救援預案難以落實。特別是轄區內市政建設、重點項目很容易受政府領導和權威部門插手干預，難以實施有效的消防監督檢查，導致這些單位火災隱患難以整改。由于情況不明，滅火預案也無法制定，一旦發生火災，往往貽誤滅火戰機。對一些涉及到群眾生活等切身利益，但又存在重大火災隱患的單位和建筑物難以實施消防行政處罰，特別是關停處罰難以落實。三是消防裝備和業務經費不能有計劃按比例地進行常態化投入。出了事或消防部門要一點投入一點，沒有長效投入機制。四是消防產品的生產、流通、使用缺乏有效監管。雖然我國消防產品生產由質監部門負責，流通由工商部門負責，使用由消防部門負責監督，但這種機制大有漏洞，由于消防產品的專業性強，使用者一般難以識別優劣，等不合格產品到了使用單位，消防部門在檢查中發現已為時過晚。消防應急救援裝備、車輛，國外進口的價格昂貴，國內產品由于研發、生產、使用相脫節，缺乏有效監管，質量難以保證。裝備的科學性、實用性、人性化等先進性方面也落后于國外產品，形成了各地消防應急救援部隊裝備因經濟條件不同而五花八門的局面，消防應急救援部隊在訓練、執勤備戰及滅火救援中難以實現統一訓練標準、統一作戰指揮和有效協作配合。
2、應急救援隊伍重復建設、資源浪費。政府應急辦不具備常態預測、預警和部署預防的功能，也不具備權威性，不能協調各方、不能緊急調配搶險救援過程中所需要的各種資源，作用發揮不明顯。日本沙林毒氣事件后，我國各地消防部隊相繼建立了消防特勤隊。隨著近年來汶川大地震、玉樹地震、洪澇、冰雪、疫情、礦難和山體滑坡、泥石流及重特大火災的不斷發生，國家要求各地依托公安消防部隊組建重大災害應急救援隊伍，但同時各兵種、各部門、各行業的各類應急救援隊伍也應運而生。國家有緊急救援隊、地震救援隊，還有各部門、各行業、各軍警部隊的救援隊。“據統計，我國現有各類應急救援人員50余萬，分散于多個部門和行業，網絡化程度很低”。這種分地區、分部門、分行業、分災種、分兵種建立的應急救援體系，存在功能單一重復、各自為政、資源浪費，尤其是各類未經專業訓練的民辦救援隊,裝備簡陋,缺乏專業知識和技術，救援效率低等弊端。如“4.14”玉樹地震，“8.8”舟曲泥石流災害，各路人馬蜂涌而至，有國家救援隊、國家地震救援隊、公安消防救援隊、政府部門、地方各單位臨時組建的各類救援隊，還有解放軍、武警等，致使在狹小的地域內，人滿車滿為患。這些救援隊各自為戰，相互之間沒有溝通協作之說。加之由于沒有按地域和氣候差異特點劃分協作支援的片區，低海拔和南方省份來到高原的救援人員由于氣候水土不適應，根本沒有戰斗力。因此，發生災害事故時，如果沒有一個“職責明確、結構完整、功能全面、反應靈敏、協調高效”的應急救援體系，勢必造成人力、物力、財力上的很多浪費，最終還是靠政府主要領導“采取臨時性行政措施來實施應急救援。各部門各行業都放下本身的職能工作，去做一件事，導致了過高的行政成本”，許多部門行業實際上只是在追求“形象”。而以消防部隊為主干的重大災害應急救援隊伍，雖然是常備部隊，但也難以有效地協調配置分散在其他部門的救災資源，發揮其他部門的職責，形成協同作戰，發揮整體應急救援能力。
