二、實踐中的困惑
近年來，甘肅省各基層組織在應急預案編制和管理上雖然做了一些工作，取得了一些成績，但與省委、省政府的要求，與兄弟省市區基層應急預案建設所取得的成效相比，還存在一定差距和不足，在基層應急預案體系建設中也遇到了一些困難和問題。
1.思想認識不到位。個別縣市區對應急預案體系建設所需人員、經費等支持不力，組織領導、督促檢查不力，活學活用預案、修訂完善預案的職責意識比較淡薄。有的照搬照抄上級總體預案或其他地方已發布實施的預案。有的調查研究不夠，編制預案脫離實際，可操作性不強。有的預案管理使用流于形式，演練不經常，修訂完善不及時。
2.保障措施不到位。多數縣市區沒有專門的應急管理機構，掛靠在政府辦公室，造成應急預案體系建設組織保障不力。基層分管應急工作的人員大多數身兼數職，沒有足夠的時間、精力專門從事應急預案編制和管理工作，應急預案體系建設缺乏足夠的人力支撐。甘肅屬于欠發達省份，縣市區政府財政相對困難，應急預案的編制、管理、演練沒有列出專項經費，有的盡管拆東墻補西墻，為應急預案體系建設擠兌經費，但都屬杯水車薪，難以從根本上解決問題。縣市區基礎信息平臺建設相對滯后，信息標準不統一，缺乏統一的基層基礎信息數據庫。由于受地方財力影響，縣市區在物資儲備、救援裝備的經費投入十分有限，可支配調用的物力難以保障應急響應。
3.緊貼實際不到位。基層應急預案編制過程中雷同現象比較突出，與本地、本單位特定的自然、社會、人文、氣象、地質等實際結臺不緊密，將上級或其他單位、地方的預案更換名稱挪為己用，制定的預案不能完全涵蓋本地、本單位容易誘發的突發事件，預案中設計的救援力量、救援物資、應急措施等在本單位現有條件下無法兌現，預案中職責不清、語言表達不詳、設定的預警信號不明，使預案難以有效落實。
4.評估總結不到位。部分縣市區和鄉鎮應急演練后不能及時科學評估演練，修訂完善預案，使演練沒有達到檢驗、完善預案的真正目的。應對突發事件啟動預案時，不能根據現時現地的情況及時修訂補充完善預案，致使應急響應、處置過程中打亂仗。處置突發事件結束后，不能及時總結實踐經驗，及時修改預案中存在的問題。
5.機制運轉不到位。縣市區部門之間、縣市區之間以及條塊之間、預防與處置之間銜接不夠緊密，多方協同處置各類突發事件時，人員、信息、資源等難以快速集成與共享;許多突發公共事件應急處置與日常應急管理存在脫節現象，應急管理能力、經驗難以持續和繼承，亟待建立規范、脅調、有序的長效機制。
三、實踐中的思考
應急預案體系建設是成功處置各類突發事件的前提和基礎，是防范風險、最大限度地減少損失和傷亡的重要保障和抓手，是各級各類人員有效應對突發事件的科學依據。如果沒有科學的應急預案，應急響應和處置過程就會無據可依，事到臨頭就會束手無策，小災也會釀大禍。應急管理工作的實踐使我們充分認識到，加強基層應急預案體系建設，提高基層應急預案質量必須抓好“九大支撐”。
一是抓好認識支撐。要著力提高縣市區領導干部的綜合素質，強化宗旨意識、憂患意識、責任意識、大局意識、創新意識和科學意識，切實增強他們抓好基層應急預案體系建設的使命感。要加強警示教育，將全國特別是甘肅應對突發事件正反兩方面的典型案例制成警示教育片，涉密的借助學習培訓、召開會議等時機進行專題教育，非涉密的利用電視、廣播等平臺進行經常性教育，切實增強他們抓好應急預案體系建設的危機感。要把應急預案的編制修訂工作同其他社會經濟發展指標一同列入政府年度目標責任制考核范疇，切實增強縣市區領導抓好應急預案體系建設的責任感，維護應急預案嚴肅性、權威性的緊迫感。
二是抓好設計支撐。應制定省級應急預案體系總體框架和發展規劃以帶動基層應急預案體系建設;出臺省市州應急預案管理辦法規范基層應急預案管理工作;統一突發事件的標準和應急響應的標準，使基層在應對實踐中更加便于操作;制定統一的應急預案編制標準、體例規范，明確設計應急處置裝備、設施、物資的準備、調配責任和權限，指導基層應急預案更富于實戰性。
三是抓好組織支撐。應加強縣市區政府應急管理辦事機構和各級各類專項應急指揮部及其常設機構建設，明確工作職責和機構設置、人員配備標準，強化應急管理干部隊伍建設和基礎設施建設。堅持關口前移，重心下沉，按照“有職能、有機構、有人員”的要求，盡快建立基層應急預案建設網絡體系，確定專兼職工作人員，夯實基層基礎工作，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局，推進應急預案體系建設常態化、科學化發展。
四是抓好制度支撐。結合實際制定應急預案管理工作制度，規范應急預案管理數據庫，確定專人負責應急預案管理，使應急預案管理更加規范。實行應急預案管理工作調查統計制度，每年逐級調查統汁預案編制、修訂情況，使各級各部門對本轄區各類應急預案做到心中有數、運用自如。制定應急預案評估、修訂制度，明確應急預案修訂條件、時限、方法、要求、審批、發布等，使預案的編制、修訂規范化。制定應急預案演練實施細則，進一步規范基層應急演練活動。
五是抓好保障支撐。省級財政應把應急管理資金納入財政預算，加大對縣市區應急預案編制、培訓和演練經費的投入，健全長效規范的應急保障贊金投入和支付機制。應加強應急物資儲備庫建設，合理確定儲備品種和規模，實行動態管理，保證及時補充和更新。充分發揮社會儲備作用，建立防調機制，制定優惠措施，鼓勵企業、社會組織、個人進行應急物資儲備。應開辟多元化經費、物資保障渠道，實行政府、企業、社團組織相結合的應急保障機制，鼓勵公民、法人和其他非政府組織提供物資、資金和技術支持。
六是抓好科技支撐。依托全省電子政務網絡，建立基層應急平臺體系，實現基礎支撐、應用系統、移動平臺、應急指揮場所、綜合預測預警、信息接報與發布、事態跟蹤、綜合研判、決策會商、應急評估和管理功能。加強縣市區政府應急平臺和綜合應用系統建設及信息資源整合，建成上下貫通、左右銜接、信息共享、互有側重、互為支撐、安全通暢的應急平臺體系，提高基層綜合應急響應能力。
七是抓好演練支撐。堅持把應急演練作為強化應急預案體系建設、增強預防和處置突發公共事件實戰能力的重要舉措，不斷加強演練基礎設施建設，針對不同類型的突發公共事件，組織開展實戰性強、群眾廣泛參與的綜合性應急演練。各基層組織每年至少應開展1次演練活動，確保各類應急預案的科學性和規范性。
八是抓好培訓支撐。依托各級培訓機構和蘭州國家陸地搜尋與救護纂地，建設基層應急管理培訓基地，配備必要的應急實物與模擬仿真訓練系統、應急管理培訓相關基礎設施和教學設備，充實師資力量，開發應急管理系列課程，對基層應急管理人員尤其是領導干部進行應急預案體系知識和技能培訓。
九是抓好宣傳支撐。積極構建各級各類宣傳教育平臺，形成政府、社區、農村、企業、學校有機結合的應急預案知識宣傳教育體系。縣市區應加大應急預案宣傳普及力度，利用新聞媒體、鄉村廣播和網絡大力宣傳應急預案，使公眾了解突發公共事件的種類、特點和危害，掌握預防、避險的基本技能，提高公眾憂患意識、社會責任意識和自救互救能力。定期組織開展應急預案知識競賽，編發形式多樣的應急預案知識讀物或制品，使公眾進一步了解掌握和熟知應急預案。基層組織應充分利用宣傳欄、講座、科普展覽等形式，開展面向公眾的應急預案知識宣傳教育活動。
作者簡介
侯耀升，甘肅省人民政府應急管理辦公室調研員。賈又衡，甘肅省人民政府應急管理辦公室干部。
本文轉載自《中國應急管理》
