當前應急預案建設存在的問題及對策
中共吉林省委黨校調研組
隨著實際應急工作中制定、修訂應急預案和啟動應急預案的增多，預案在應對突發公共事件中發揮了重要作用。但是在不同的突發危機事件實際應對過程中，應急預案所起到的作用與功效卻是千差萬別。比如在經歷了2003年SARS事件之后，針對2004年的SARS事件的應急預案和應急管理起到了積極有效的作用，而2005年底的吉林石化公司雙苯廠胺苯車間發生爆炸事故和松花江污染事件中，在啟動應急預案之后，依然造成了巨大的影響和無可挽回的損失。為什么在應對有些突發危機事件時，我們雖然及時啟動了應急預案,卻對控制和化解危機幫助甚微?我們的預案在預防各類突發事件及減少突發事件造成損失中的作用如何得到有效發揮?這些需要我們深入研究和探討。
一、我國應急預案在應對突發事件中的作用
應急預案又叫應急計劃，是針對可能發生的重大安全事故、社會事件或自然災害，為保證迅速、有序、有效開展應急與救援行動、降低事故損失而預先制訂的有關計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發生的可能性及發生過程、事故后果以及嚴重程度的基礎上，對應急機構的職責、人員、技術裝備、設施設備、物資、救援行動以及指揮與協調等方面做出的具體安排。應急預案應當明確在事故發生之前、發生過程中以及結束之后，誰負責什么，何時做什么以及相應的策略和資源準備。可以說，一套嚴密、有效的應急預案對應對突發事件起著決定性的作用，主要表現在：
(一)有利于對可能發生的突發事件熟悉和掌握
應急預案的核心思想之一就是以確定性應對不確定性，化應急管理為常規管理。應急預案最基本的功能在于未雨綢繆、防患于未然，通過在突發事件發生前進行事先預警防范、準備預案等工作，對有可能發生的突發事件做到超前思考、超前謀劃、超前化解，把政府應急管理工作正式納入經常化、制度化、法制化的軌道，從而化應急管理為常規管理，化危機為轉機，最大程度地減少突發事件給政府和社會造成的損失。
(二)有利于培養應對突發事件的主動性
應急預案是為應對突發性災害事件而事先制定的救援行動方案。它是人們根據現實情況和有關經驗教訓，對可能出現的問題經過認真分析，制定的相應對策。研究表明，當一個特別重大的突發事件發生以后，一級等著一級下指示決定怎么辦的方式和各級組織及廣大職工自動按照預案啟動相比，二者效率要差300多倍。所以，在第一時間里指揮人員及群眾的行動是否正確，第一時間處置突發事件的好壞，應急預案往往起決定作用。通過研究完善突發事件應對中的應急預案，從規范角度對應急管理相關事務形成制度性的設計，就能夠確保一旦發生突發事件，相關部門就能迅捷有序地根據事前的制度安排采取不同的應對措施，相互交織卻有機協同，從而做到有效組織、快速反應、高效運轉、臨事不亂。也就是說在應急預案編制與管理的過程中，如果把各種可能出現的問題盡可能估計得充分一些，并且寧可估計得嚴重一些，把準備工作做得更扎實一些，政府應急管理工作人員就能極大緩解處理突發公共事件所面臨的巨大壓力，同時也避免因經驗不足、精神緊張、工作疲勞等而發生的工作疏忽。
(三)有利于增強應對突發事件演練的針對性
我國的預案體系包括六大類，其中的部門預案、專項預案都是針對某一類災害制定的，預案本身具有一定的針對性，從而增強了預防的有效性。正是由于預案的針對性，決定了預案演練的針對性。
(四)有利于對災害事故規律和處置對策進行研究
《國家應對突發事件總體應急預案》把災害分成四類，每一類型的突發事件都有其自身的特點。通過研究事故災害本身的特點，研究相關災害發生、發展和可能造成的損害程度，制定相應的應急預案，研究相關應對措施，對減少災害帶來的損失起到積極的作用。就應急預案自身來說，通過研究完善，可以全面地考量應急預案的編制質量、實施過程和效果，并在此基礎上形成反饋信息，從而為應急預案的修正、調整提出建議，使應急預案的運作過程進入良性循環，使之在突發事件應對中起到應有的作用。通過研究完善，找到影響預案實施效果的關鍵因素，以便有針對性地改進現有的預案，使之變得更具科學性和可操作性。
二、我國應對突發公共事件應急預案建設存在的問題
目前，我國應急預案框架體系已經初步形成。近年來，每當各地發生突發事件，我們總能通過媒體了解到國家或地方立即啟動了應急預案。但從應對一些突發事件上暴露出的問題看，由于相關部門或相關人員在應急時缺少應對突發事件的思想準備及物資準備，應急技術水平較低，應對突發事件責任不清等問題，也反映出某些應急預案仍存在不足之處，甚至有些地方的應急預案只是徒有虛名，根本起不了“救急”的作用。這充分說明我國應急預案建設還存在一定的問題。
(一)缺乏對應急預案建設重要性的認識
⒈對應急預案編制的重要性認識不足，預案針對性仍需加強。預案編制是一項專業性和系統性很強的工作，預案編制的好壞直接關系到實施的效果。現在仍然有些部門單純為了應付監管部門檢查而編制應急預案，一旦檢查通過后，預案就束之高閣。特別是有些企業對自身生產經營的化學品的理化性質、危害類型、造成事故的原因等缺少認真的疏理和分析，存在僥幸心理和無所謂心理，覺得編制預案作用也不大。正是因為對編制部門預案或專項預案的重要性缺乏足夠的認識，才導致相關部門在遇到突發事件時措手不及，把本來可以預防和有效控制的災難擴大了。
在自行制訂應急預案時，由于受人員素質、技術水平、專業知識等多種因素的限制，應急預案缺乏可行性評估，不能結合本部門具體情況編制應急預案，應急預案缺乏針對性和可操作性。對應急能力需求和應急救援體系脆弱分析等不足，預案框架結構不合理，責任和功能不清晰;危險源和危險目標確定不準，對可能發生的事故以及后果的預測與實際不符;有些企業預案未將企業和周邊環境作為一體化考慮，對事故可能影響的范圍、對環境造成的影響程度以及相應的疏散路線和疏散注意事項等沒有納入應急預案體系中。而且企業預案沒有按照要求進行評審備案，不能得到及時完善。起草人員沒經過培訓，照本宣科，地方、部門或具體單位的預案是國家或省級預案的復制品。
⒉對應急預案的實質性作用估計不足。科學發展觀、和諧社會的一個重要內容就是安全發展，就是“以人為本，生命至上”。建立和完善應急體系，是及時有效地開展應急救援工作的重要保障，是實現社會穩定、安全發展的保證，是實現和諧社會的必然要求。意識決定行動，思想認識是行動的指南，部分地方政府或企業負責人對事故的風險認識不到位，抱有僥幸心理，寄希望于不發生事故，缺乏防患意識和危機意識，缺乏對應急預案實質性作用的了解。
