一個時期以來，我國在公共安全建設方面取得了可喜的成果。《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》又把公共安全作為獨立領域進行戰略研究。但是，隨著我國城鎮化進程的加快，城鄉公共安全受到了嚴峻的挑戰。據統計，我國每年因公共安全問題造成的人員傷亡逾百萬，經濟損失高達6500億元，占GDP總量的6%[1]。國際安全科學領域有一條著名的“海恩法則”：每一起嚴重事故背后，必然有29次輕微事故和300起未遂先兆，而這些征兆背后又有1000個事故隱患。從目前情況看，自然災害、事故災難、公共衛生和社會治安等突發事件的關聯性越來越強，高風險城市和不設防農村的問題并存，互相影響、互相轉化。如何構建城鄉一體化的公共安全體系，成為我們亟須解決的重要課題。
一、當前我國公共安全的現狀及其主要問題
(一)公共安全教育嚴重滯后于現實需要
如何增強公眾公共安全意識，提高相關安全知識、技能水平，是我國公共安全教育工作的首要任務，也是我國防災、減災工作面臨的重要難題之一。由于缺乏自覺、長期、全面的公共安全教育，公眾的公共安全防范意識淡薄，存有僥幸心理，缺乏基本的防災、減災和自我保護意識。一是我國目前還沒有關于公共安全教育的統一立法。現行教育法規對公共安全教育還沒有做出相應規定，而其他法規只做出原則性規定，公共安全教育的立法體系尚未形成。二是學校公共安全教育沒有受到應有重視。實踐證明，學校的安全教育，特別是中小學時期的安全教育最重要。我國與發達國家相比，中小學和大學在公共安全教育的時間、內容、形式和手段等方面都存在很大差距。三是針對專業生產的公共安全教育培訓欠缺。尤其針對農民工的教育培訓不到位，農民工因缺乏必要的安全常識而導致的安全生產事故頻發。四是社會公共安全教育不完善。特別是對農民、老年人、下崗失業人員、殘疾人等特殊群體的公共安全教育的針對性不強，效果也不是很好。五是公共安全教育與經濟社會發展不相協調。雖然我國在防災、減災的硬件上投入不斷加大，但作為減少災害損失的最重要軟件之一的公共安全教育卻不盡如人意。公共安全教育的缺乏導致了許多災害后果的加劇。
(二)公共安全事件的應急預警機制不健全
目前，我國公共安全管理中，在預測預警、應急決策和處置等運行機制方面還存在一些問題。一是缺少統一規劃和要求的災害信息管理系統。雖然有關部門建立了獨立的災害信息管理系統，但由于缺少統一的規劃和要求，標準不一，格式各異，重復建設，自成體系，難以實現災害信息和減災資源的優化配置和充分共享，難以對公共安全危機進行全面的監測預警。二是許多城市還沒有統一、權威的應急中心。日常受理公眾報警求助的應急中心有公安、醫療急救、森林防火、供電、供水、燃氣等十多個。這些中心大多是按照職能部門或行業來劃分的，無論是在管理主體、執行主體還是服務內容上都相對獨立，在公眾心目中也缺乏權威。三是有些應急預案常常流于形式。雖然一些地方制定了突發公共事件應急預案，但由于一些預案疏于演練和人員培訓，甚至很多應急預案是從其他地方或部門照抄照搬來的，基本上不符合當地的實際情況，因此難以發揮應有的作用。
(三)公共安全的行政管理體制不完善
新中國成立以后，我國逐步建立了門類相對齊全的按災種劃分的災害分類管理系統。但是，這種單災種管理體制存在多頭管理、反應遲緩、效能低下、資源浪費等問題。一是缺乏應急救援部門整體合力。我國的應急救援隊伍基本上都是分災種、分部門、分系統建立的，功能單一、力量分散、缺少統一規范、缺乏整體合力。二是組織管理“條塊”分割現象相對嚴重。我國公共安全管理的組織體系是以分領域、分部門管理為特征的，沿用“條塊”方式將突發公共事件管理交由有關職能部門去承擔，缺乏常設性、專門性、權威性的公共安全管理、協調機構。三是缺少常設的應急管理協調機構。目前我國涉及災害管理的部門多達十幾個，分別管理不同的災害事故。這種管理機制專業性比較強，但各部門在應急應變方面還缺少協調機制，難以應付災害并發的問題。隨著公共安全事件的綜合性和跨地域性日趨明顯，危機處理中所涉及部門越來越多，僅僅依靠各級政府現有的部門設置，成立一個臨時性領導小組來協調相關部門的工作，已不能滿足現代化公共安全管理的需要。
(四)公共安全領域的法律法規不健全
法制建設是公共安全管理的基礎和保障。目前，我國公共安全法制建設方面雖然取得了很大成就，但也存在一些問題。一是有關部門公共安全責任界限不明確。這與公共安全法律不健全和分散的部門管理體制相關聯，并直接導致了在公共安全事件突發時的責任模糊。二是公共安全的立法適用范圍較窄、層次較低。比如，已經制定的《戒嚴法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生產法》、《防震減災法》、《傳染病防治法》、《環境保護法》、《突發事件應對法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規，均存在這樣的問題。三是一些公共安全領域尚缺乏必要的法律依據。目前我國在公共安全領域，還有一些重要法律法規沒有出臺。比如，《公共安全法》、《緊急狀態法》、《反恐怖法》等。四是現行法律法規對公共安全的級別認定不到位。缺少關于確認公共安全的國家標準，很難應對大規模和情況復雜的公共安全事件。公共安全法制的公眾知曉度、認同度較低以及社會心理等方面存在的問題，也是造成已有公共應急法律法規不能充分發揮作用的重要原因。
(五)公共安全管理最大的難點是落實
當前，在構建城鄉一體化公共安全體系的過程中，有法不依、執法不嚴、違法不究問題在一些地方、一些部門比較嚴重。一是存在權力不明、責任不清、追究不嚴的問題。有的公共安全法律法規因缺乏相應的責任條款，一些執法不力的行政部門尚有“不做又怎么樣”的潛意識。二是配套性的法律解釋不健全。我國的法律一般都制定得相對原則，需要配套性的法律解釋來完善。如果實施細則及相關的配套法規或規范性文件不能盡早出臺，必然會影響到法律的實施效果。三是公共安全法律法規執行不到位、監管存在漏洞。有的地方早就被發現存在公共安全隱患，執法部門也曾提出停業整改，但當地政府的態度卻模棱兩可，導致隱患單位帶險營業;有些公共安全隱患因涉及復雜的利益關系，有的執法部門甚至給隱患單位開綠燈，還有一些地方領導寧愿以犧牲安全為代價換取一時的經濟發展。目前存在涉及公共安全的行業整頓聲勢大、責任追究進展慢的現象，容易讓公眾產生“風聲過后一切照舊”的憂慮。如何以具體明晰的規則來確定管理人、直接責任人、監督人的責任，是我國公共安全治理的關鍵。
(六)公共安全管理系統的技術含量偏低
目前我國絕大多數地方還沒有建立城鄉一體化的公共安全信息管理系統。這在很大程度上影響了監測公共安全風險、獲得有效信息、發布管理信息、采取應對措施等工作的開展。一是信息搜集、傳送和處理機制不夠健全。這使得行政機關過分依賴行政系統內部的信息搜集、傳送和處理機制。在這種情況下，有些基層組織很可能從自身利益出發對公共安全信息進行取舍，進而出現謊報、瞞報現象。二是經驗決策往往占據主導地位。在決策上，許多地方和部門對運籌學、對策學、規劃學、系統分析等決策技術和方法運用不夠，一些決策還依靠“拍腦袋”、開“碰頭會”。公共安全管理的非專職化也使得決策和管理不能滿足公共安全特殊要求，難以進行有效的管理。三是我國公共安全管理的標準化水平比較低。雖然防火、防震、食品安全、安全生產等領域具有一定的技術標準，但尚處于起步階段，還沒有制定統一的應急救援標準。公共安全管理標準化水平較低甚至某些標準的缺失，很大程度上影響了公共安全應急處理的效果。
