(七)農村公共安全的監管缺位問題嚴重
當前，農村公共安全管理體系建設嚴重滯后, 管理缺位、越位問題并存。廣大農村地區的安全狀況令人擔憂。據統計，我國約70%的火災和60%的火災死亡人員發生在農村，許多農村對火災幾乎處于不設防狀態[2]。交通、消防、治安警力嚴重不足的問題在許多農村地區尤其突出，重經濟發展輕社會管理、重救急輕防控的現象在日常工作中也大量存在。一是在農村公共安全管理方面存在著行政管理的誤區。一些地方政府往往管了許多不該管、管不了也管不好的事, 而真正該管的事卻沒有實質性地去管，或者管了也沒管好。二是公共管理服務資源在城鄉配置的不平衡、不公平, 造成農村公共安全管理先天不足。在農村公共服務條件遠遠低于城市的不平等狀況下, 農民為享用這些公共服務, 往往還需付出更多的代價。三是農村公共安全管理的主體單一, 責任劃分不明確。在很多農村基層特別是村寨中, 公共安全管理基本上無專人負責甚至無人負責。四是現行財政體制在公共安全管理上的公共支出缺乏良好的制度保障。在一些地方，除非突發公共安全事件, 平日根本無力對邊遠山區村寨的公共基礎設施和公共安全管理進行投入，也很難對垂直監管部門或基層群眾自治組織在經費上給予補助。在許多地方財力物力有限的情況下，如何加強農村公共安全管理，已成為擺在各級政府面前的一項嚴峻課題。
二、構建城鄉一體化公共安全體系的建議
公共安全是一個永恒的話題。只要經濟社會發展，我們就必須與各種災害事故做斗爭。城鄉一體化公共安全體系，實質是以相關法律法規和部門規章為依據，包括監測預警、信息報告、應急處置、反饋評估、社會動員等的工作流程。隱患的產生是動態的。要想從根本上改善公共安全狀況，就需要全社會行動起來，共同構建城鄉一體化公共安全體系。
(一)構建城鄉一體化公共安全突發事件應急處置體系
一要健全監測預警機制。做好風險隱患普查和整改，加強各類監測預警系統建設。研究制定科學、統一的風險隱患分級分類標準，做好風險隱患普查數據的統計和分析，逐步健全對危險源的分級、監控和評價工作機制，逐步完善各類突發公共事件的監測網絡。尤其應重視社區、農村和重點企事業單位應急預案編制，以形成“橫向到社區、縱向到鄉村、輻射到重點企業”的完整的城鄉一體化預案體系。二要健全調查評估機制。調查評估既包括對安全生產事故原因、性質的調查評估，也包括對災害影響、損失的評估，還包括對政府應急管理能力的綜合評估。第三類綜合評估是以改進管理效果為目的，從突發事件的事前、事中和事后來對公共安全管理的綜合能力進行的評估。此類評估在我國是非常缺乏的，也是最需加強的。三要完善應急指揮體系。在眾多的行業性、專業性、部門化指揮機構的基礎上，進行橫向聯動、縱向整合、輻射重點，以理順職責、形成整體，實現各種應急隊伍在組織上的統一性、行動上的協調性、資源上的共享性，從而保證在處置突發公共事件時能夠做到行動迅速、優勢互補、相互協作，在平時能夠做到加強對應急物資的儲備與管理、加強對應急隊伍的管理與培訓，促進整個應急體系的協調發展。
(二)構建城鄉一體化公共安全行政管理體系
一要理順社區、農村管理體制。完善城市社區“網格化管理”模式，推進社區居住人口戶籍、計劃生育、勞動就業、城市低保、社會治安等屬地化管理，并積極向農村新社區延伸。加強各級政府應急管理領導機構和辦事機構建設，明確地方政府主要領導作為本區域突發事件應對工作的第一責任人并加強考核。二要明確地方政府在多元合作中承擔的職責。政府有責任整合各方力量構建合作體系，為社會參與提供技術、資金、知識等方面的支持。城鄉一體化公共安全管理機制建設需要堅持統一領導、綜合協調、分類管理的基本原則。三要在法律層面將社會組織納入安全管理體系。在各級政府的應急預案、預案管理辦法以及實施細則中都應該具體明確社會組織在應急管理體系中的參與方式、地位、職責以及與政府機構的關系，從而保證社會化機制運作過程有法可依。四要構建社會組織間的聯動機制。在縱向上，由政府做聯動機制的總指揮，進行統一規劃和安排，加強對社會組織的支持力度;在橫向上，明確各社會組織的職責，職責功能重疊的地方由政府進行協調整合。五要加強綜合性應急救援隊伍建設。做好應急隊伍、物資、場所等資源普查和統計工作，指導各單位建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍。指導專業應急救援隊伍和非專業應急救援隊伍聯合培訓、聯合演練，提高合成應急、協同應急的能力。
(三)構建城鄉一體化安全生產監管體系
一要完善食品藥品安全標準機制。建立食品藥品質量追溯制度，形成來源可追溯、去向可查證、責任可追究的安全責任鏈。健全食品藥品安全應急體系，強化快速通報和快速反應機制。加強食品藥品安全風險監測評估預警和監管執法，提高監管的有效性和公信力。加強檢驗檢測、認證檢查和不良反應監測等食品藥品安全技術支撐能力建設。加強基層快速檢測能力建設，整合社會檢測資源，構建社會公共檢測服務平臺。二要建立健全企業安全生產預防機制。加強安全監管監察能力建設，嚴格安全目標考核與責任追究。實行重大隱患治理逐級掛牌督辦和整改效果評價制度，深化煤礦、交通運輸等領域安全專項治理。防范治理粉塵與高毒物質等重大職業危害。三要健全安全生產監管機制。進一步完善安全生產法律法規，加強安全生產執法;理順安全生產監管體制，督促企業擔負起安全生產的重任;細化安全生產防范制度，有效處理安全生產事故，保障人民群眾的生命財產安全。加大農村安全生產監管力度。建立完善鎮、村(社區)、企業安全生產監督網絡，加強對農村安全生產的監管工作，定期開展安全隱患排查治理。
(四)構建城鄉一體化公共安全法律體系
一要完善我國公共安全教育的立法體系。建立公共安全教育內容的具體規范和標準，更加重視學校教育，并覆蓋到社會各個階層的廣大民眾，使公共安全教育有法可依。二要加快制定《公共安全法》。以適應當前各級政府和社會公眾應對公共安全事件的需要，進一步明確各級政府在公共安全事件發生時的緊急處置權限，給予公民、法人或者其他組織以必要的權利保護。三要在適當時機制定出臺《緊急狀態法》。2004年憲法修正案已經將緊急狀態寫進了憲法，這就意味著緊急狀態作為公共安全處于最危險的情形，已經得到了立憲和立法部門的高度關注。《緊急狀態法》與《公共安全法》在調整對象上可以相互銜接。四要在法律上建立健全處理公共安全的組織體制。盡早在國務院以及各級人民政府下面設立公共安全保障機構，進一步整合和完善消防、防汛、抗震、公共衛生事件等各專業性的法律法規，建立統一、協調的應對緊急事件的法律法規和制度體系，理順政府、社會、企業、個人在突發事件應對過程中的權利義務關系。五要健全和完善法律援助制度。進一步擴大法律援助的覆蓋面，把法律援助向偏遠鄉村、農民工居住區和困難群眾家庭延伸，形成較為完善的法律援助網絡，為城鄉弱勢群體特別是農村困難群眾提供及時有效的法律援助。
(五)構建城鄉一體化公共安全教育預防體系
一要建立健全以中小學為主的學校公共安全教育體系。公共安全教育是最好的災害救援。從教學時間分配、教學資源開發、師資隊伍建設、教學方法創新、監督和評價等方面建立相應機制，確保學校公共安全教育取得實效。二要建立健全公共安全的社會教育體系。根據教育對象的特點，采取有針對性、容易被接受的教育形式。深入開展“送法下鄉”、“律師進村”等活動，確保每年每個單位、學校至少開展一次大型的普法宣傳。三要健全以行業為主的專業安全教育體系。根據行業特點，進一步完善消防、交通、衛生、化工、礦業、建筑等重點行業的安全生產教育體系，特別要注重加強這些行業中農民工的安全教育。四要進行綜合安全知識的普及教育。對全社會、全體公民進行綜合安全知識的普及教育尤為重要，這其中既包括社會公共安全體系法律知識層面、科學技術知識層面的教育，也包括個人自我防護和應急處理技能知識的宣傳、普及和教育。五要加大公共安全教育的資金投入。公共安全教育應該納入國家教育培訓的范疇，建立相應的資金保障機制，確保在公共安全教育研究、師資培訓、教材編寫、課程開發、基地建設等方面有足夠的資金保障，鼓勵社會組織和個人通過多種形式資助或參與公共安全教育。六要搭建公眾參與公共安全危機治理的信息平臺。政府應在本地區的政府網站建立公共安全網頁，也可通過媒體架起公眾與真相、公眾與政府之間的橋梁。通過信息平臺開展公共安全知識的普及教育，并對政府治理公共安全事件的工作進行有效監督。
(六)構建城鄉一體化公共安全資源保障體系
資源保障是有效應對突發公共事件的物質基礎和人力保障，在整個應急體系中具有基礎性作用。一要建設應對城鄉突發公共事件的多元財力保障機制。資金制約是當前完善我國城鄉公共安全一體化機制的一大“瓶頸”，亟須建立一種應對突發事件的多元財力保障機制。二要盡快確定責任保險和巨災保險的整體規劃。支持保險業積極參與公共安全管理，實現信息共享、風險共防、責任共擔，共同構建起城鄉公共安全一體化保障網絡。三要大力發展慈善事業。健全稅收優惠機制，給予捐贈人相應激勵，強化對慈善事業的依法行政和監管力度，創造更有利于慈善事業發展的法治環境。四要加強救災保障機制與備災物品庫建設。建立健全救災物資儲存、調撥和緊急配送系統，積極培育和發展經濟動員能力。在對現有各類應急資源普查和有效整合的基礎上，統籌規劃應急處置所需物料、裝備、通信器材、生活用品等物資的儲備，制定儲備和調用管理制度。五要逐步實現儲備物資的社會化。通過對社會倉儲、物流資源進行調查，采用登記、定購、代儲等方式適時征(調)用，充分發揮社會資源的作用。社會公共安全正在成為一個新興產業，對這個新興產業做好規劃、引導，將成為拉動國民經濟發展的一個新的增長點。六要加強救災搶險隊伍建設。注重不同專業技能人員的優化組合，建立健全組織體系和管理制度，開展經常性的培訓、演練與考核，不斷提升救災搶險隊伍的戰斗力和綜合應變能力。
(七)構建城鄉一體化公共安全防控體系
一要加強社會治安防控體系建設。針對社會治安防控特點，堅持綜治牽頭、部門參與、協調聯動的工作原則，形成人防、物防、技防相結合，專群相結合，城鄉一體化的應急機制。二要實施公共安全資源傾斜政策。當前農村公共安全基礎工作十分薄弱。要統籌城鄉公共安全工作協調發展，堅持行政執法力量下沉，重點要科學合理配置農村基層行政執法力量，推動公共安全工作重心下移、保障下傾，大力推進公共安全資源向農村地區傾斜、公共安全工作向農村地區延伸。三要完善城鄉公共安全空間布局一體化。市、鎮、中心村(社區)三級規劃要考慮城鄉公共安全空間布局一體化，考慮設施配套、產業發展、民生需求和生態保護等，體現城鄉公共安全規劃的完整性、系統性、科學性。四要打造“綜合安全防控網絡”。采用先進的全球定位系統(GPS) 、地理信息系統(GIS) 、衛星遙感系統(RS)及通訊網絡系統等，實現對城鄉一體化公共安全風險的精確監測，以技術促進城鄉各種資源整合和各部門的協同行動。逐步將公共衛生安全，城市水、電、氣，防震、防空、護林防火等應急救助系統納入統一的指揮調度系統，建成一個真正意義上的“社會公共安全綜合防控網絡”。五要盡快制定城鄉一體化的《公共安全管理指南》。提供標準化的公共安全管理工作和活動方案，明確公共安全管理中不可缺少的準備措施、管理活動和步驟、管理的質量以及如何制訂應急預案、救援的優先次序、怎么進行恢復重建等。
[參考文獻]
[1] 新華網訊. http://news.xinhuanet.com/weekend/2005-11/27/content_3840934.htm[OL](2005-11-27).2011-12-05.
[2] 李柯勇，陳 菲.從公安督察透視我國公共安全形勢[N].北京：新華日報，2006-02-08，(A04).
